文/楊洋(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　科技創(chuàng)新治理取決于對科技創(chuàng)新活動的理解。二戰(zhàn)以來，科技創(chuàng)新治理理念歷經(jīng)四次轉(zhuǎn)型。隨著治理理念更新，在舊格局體系下推行新理念政策實踐，在資源有限約束下追求多個目標、跨部門協(xié)調(diào)制定“一體化”政策以及保持政策“連貫性”等治理難題也日益突出。在新治理理念下，面對治理難題，我國要抓住第四次治理轉(zhuǎn)型的歷史機遇，以新思維和新知識庫指導(dǎo)治理，構(gòu)建更為開放、包容的制度環(huán)境，鼓勵實驗性治理實踐。

　　科技創(chuàng)新治理含義寬泛，包含了科學(xué)政策、研發(fā)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策，雖然這些政策都針對“知識鏈”的特定部分，但沒有明確的邊界，政策重疊區(qū)域也會隨時間發(fā)生變化?？萍紕?chuàng)新治理取決于對科技創(chuàng)新活動的理解，既包括對科技創(chuàng)新規(guī)律的認識，也涉及對科技創(chuàng)新目的和影響的判斷。二戰(zhàn)以來，政府對科技創(chuàng)新的干預(yù)從支持基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性知識生產(chǎn)，到促進知識擴散和吸收，再到系統(tǒng)性提升科技創(chuàng)新績效，最后到全方位促進“社會-技術(shù)”系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)、包容性轉(zhuǎn)型，科技創(chuàng)新治理理念不斷更新，政策工具不斷豐富。但隨著目標多元化，科技創(chuàng)新治理難題也愈發(fā)凸顯。在創(chuàng)新位于我國現(xiàn)代化建設(shè)全局核心地位之際，科技創(chuàng)新治理的歷史演進為我國提升科技創(chuàng)新治理水平提供了重要啟示。

　　一、科技創(chuàng)新治理的四次歷史性轉(zhuǎn)型

　　自19世紀科學(xué)與技術(shù)緊密聯(lián)系以來，科技創(chuàng)新治理大致經(jīng)歷了四次重大轉(zhuǎn)型(也有學(xué)者認為是三次轉(zhuǎn)型，即將本文的第二、三次合并為一次，但本文認為從對科技創(chuàng)新規(guī)律認識及政策需求視角看，第二次更加關(guān)注一般意義上的知識商業(yè)化，而第三次則更偏重從國家競爭視角看待科技創(chuàng)新效率及其對工業(yè)和貿(mào)易競爭力的影響，兩者存在顯著區(qū)別)。這些轉(zhuǎn)型集中發(fā)生在二戰(zhàn)以來的時期。自二戰(zhàn)起，每隔20～30年就會出現(xiàn)一次科技創(chuàng)新治理理念轉(zhuǎn)變，同時伴隨著政策工具更新。其中，第一、二次轉(zhuǎn)型在理論和實踐層面主要由美國主導(dǎo)，歐洲等工業(yè)化國家模仿學(xué)習(xí);第三次轉(zhuǎn)型在理論層面由歐洲主導(dǎo)，在實踐層面歐洲、日本、“亞洲四小龍”和中國等較為突出;第四次轉(zhuǎn)型主要由歐洲率先提出，并率先系統(tǒng)性進入政策實踐。

　　第一次轉(zhuǎn)型(20世紀40—70年代)：自由放任不足以支撐國家安全，政府要投資于戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性知識生產(chǎn)

　　二戰(zhàn)前，政府對科技創(chuàng)新的干預(yù)很少。18、19世紀歐洲國家對科學(xué)的支持主要是資助各類學(xué)會以及后來的極少數(shù)科研機構(gòu)(如英國皇家研究院)，只有德國率先支持大學(xué)教育，但主要是為國家培養(yǎng)教師、醫(yī)生和政府官員;而美國19世紀對農(nóng)業(yè)研究的支持也僅僅是通過贈地方式建立學(xué)校，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。整體而言，政府對科技的投資和干預(yù)并不多。技術(shù)進步主要源于個人發(fā)明家與實業(yè)家的互動，以及后來大企業(yè)與少數(shù)大學(xué)的互動(從第一次工業(yè)革命到第二次工業(yè)革命，技術(shù)變革主要依靠技術(shù)工人、個人發(fā)明家與實業(yè)家聯(lián)合推動，科學(xué)真正與技術(shù)結(jié)合由電氣革命開始，并由此開啟了大企業(yè)建立工業(yè)實驗室并聯(lián)合大學(xué)開展研究的時代)，研發(fā)投入也主要源自產(chǎn)業(yè)界(20世紀30年代美國聯(lián)邦政府的研發(fā)投入只占美國總研發(fā)投入的12%左右，而且其中39%用于農(nóng)業(yè)研發(fā))。二戰(zhàn)徹底改變了政府對待科技的態(tài)度。以美國為例，從投入規(guī)?？?，美國聯(lián)邦政府的研發(fā)支出從1940年的8320萬美元猛增到1945年的13億美元，其中國防部研發(fā)投入從不到3000萬美元增加到4.2億美元，這還不包括曼哈頓計劃等項目的研發(fā)投入(Mowery & Rosenberg,1999)。從組織架構(gòu)看，曼哈頓計劃造就了大科學(xué)項目研究模式，大學(xué)由于接受了大量國防研發(fā)合同成長為舉足輕重的科技創(chuàng)新主體，大學(xué)的研發(fā)經(jīng)費總額從1935年的5億美元增加到1960年的24億美元(Mowery & Rosenberg,1999)，國家科學(xué)基金會等組織也于戰(zhàn)后陸續(xù)成立。從成果影響看，飛機、半導(dǎo)體和計算機等領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)很多源于美國國防相關(guān)的研發(fā)投資。由于從戰(zhàn)爭中看到科技的力量，加之冷戰(zhàn)形勢，注重基礎(chǔ)研究的線性創(chuàng)新理念(以Bush Vannevar的《Science: The Endless Frontier》為代表，線性模型是指從知識到產(chǎn)品遵循基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—技術(shù)開發(fā)—商業(yè)化的線性流程)主導(dǎo)了戰(zhàn)后二十年的科技創(chuàng)新治理。其基本觀點是：基礎(chǔ)研究需要政府支持和投資，而基礎(chǔ)研究產(chǎn)生的成果受市場力量驅(qū)動將自動進入商業(yè)化流程，進而提高軍事實力和國家競爭力。根據(jù)該理念，政府要在兩方面有所作為：一是在大學(xué)和國家實驗室資助基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究以及培養(yǎng)人才;二是在戰(zhàn)略領(lǐng)域(國防、能源、航空航天、計算機、健康等)開展大型研究項目(如全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、阿波羅登月計劃等)。此外，還有部分國家針對產(chǎn)業(yè)共性問題進行研究支持，如1949年成立的德國弗勞恩霍夫研究所等。

　　第二次轉(zhuǎn)型(20世紀70—80年代)：知識往往不會自動轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，知識的擴散和吸收也需要政府干預(yù)

　　20世紀60年代開始，美國以新技術(shù)為基礎(chǔ)的小型企業(yè)(new-technology-based small firms，簡稱NTBFs)大量興起，風(fēng)險投資規(guī)模不斷壯大，大學(xué)衍生企業(yè)涌現(xiàn)。這雖然印證了政府戰(zhàn)時投資基礎(chǔ)研究產(chǎn)生了經(jīng)濟效益，但越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，知識往往不會自動轉(zhuǎn)化為商品。由此出現(xiàn)了創(chuàng)新的“鏈式模型”，該模型認為在知識生產(chǎn)和價值實現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點上，需要公共部門、私人部門和用戶密切互動，以促進知識擴散、吸收和轉(zhuǎn)化。例如，美國拜杜法案(1980年)及小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃(SBIR，1982年)都是基于這些認識出臺的重要舉措。由于歐洲當(dāng)時缺乏美國豐富的風(fēng)險資本，并存在大學(xué)研究和應(yīng)用研究嚴重割裂等問題，于是，歐洲主要工業(yè)化國家為了構(gòu)建像美國一樣的創(chuàng)新環(huán)境，推出了一系列政策工具，包括:技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度;支持大學(xué)衍生企業(yè)工具(科學(xué)園、小型孵化器);確保創(chuàng)新融資工具(種子基金和風(fēng)險資本支持);提升中小企業(yè)技術(shù)吸收能力工具(知識載體項目、商業(yè)咨詢服務(wù))等(Boekholt, P.，2010)。

　　第三次轉(zhuǎn)型(20世紀80年代—2010年左右)：市場失靈之外還有系統(tǒng)失靈，需要用系統(tǒng)思維提升科技創(chuàng)新績效促進經(jīng)濟發(fā)展

　　市場失靈理論主要支持三種政策工具：基礎(chǔ)研究投入、企業(yè)研發(fā)補貼和知識產(chǎn)權(quán)保護。隨著20世紀80年代國家間經(jīng)濟競爭加劇，工業(yè)創(chuàng)新的績效差異引發(fā)關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，成功的創(chuàng)新依賴于多種不同資源(如知識、技能、資金、需求、基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)等)，如果不能系統(tǒng)性地提供這些資源(尤其是互補性資源)，就會產(chǎn)生“短板效應(yīng)”，甚至阻礙創(chuàng)新?；趯θ毡镜葒鴳?zhàn)后科技與經(jīng)濟崛起的經(jīng)驗研究，20世紀80年代末創(chuàng)新系統(tǒng)概念被提出，并在其后十余年間逐漸被政策界接受。最先被提出的是國家創(chuàng)新系統(tǒng)(體系)概念，由Freeman(1987)和Lundvall(1992)提出，后續(xù)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)等概念相繼提出。創(chuàng)新系統(tǒng)作為分析框架，被用于發(fā)現(xiàn)并處理“系統(tǒng)性故障”，以提升創(chuàng)新效率?；趧?chuàng)新系統(tǒng)的政策工具主要是“橋梁”類政策(實際上，橋梁類政策工具很早就已經(jīng)在實踐，例如1980年在美國啟動的“合作研究協(xié)議”或在德國1954建立的“中小企業(yè)合作研究系統(tǒng)”AIF系統(tǒng)，但基于創(chuàng)新系統(tǒng)理念的政策工具更加具有互動性)，用于“修復(fù)”創(chuàng)新系統(tǒng)組件間的互動關(guān)系。此外，隨著演化經(jīng)濟學(xué)在20世紀80年代的發(fā)展，將科技創(chuàng)新作為經(jīng)濟增長核心的系列研究也進一步支持和豐富了技術(shù)預(yù)見、戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等政策工具。在此期間，四類政策工具受到關(guān)注：一是“橋梁”類政策(產(chǎn)學(xué)研合作、公私伙伴關(guān)系、聯(lián)合研發(fā)網(wǎng)絡(luò)等);二是需求側(cè)政策(公共采購、技術(shù)標準、先導(dǎo)用戶支持等);三是政策評估及戰(zhàn)略規(guī)劃(技術(shù)預(yù)見等);四是國際化的政策(吸引跨國研發(fā)機構(gòu)，雙邊或多邊聯(lián)合研究項目、基金和協(xié)議)等。

　　第四次轉(zhuǎn)型(2010年前后—今)：僅關(guān)注經(jīng)濟目標還不夠，要推動“社會-技術(shù)”系統(tǒng)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展

　　創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)注如何提高創(chuàng)新能力和經(jīng)濟競爭力，但對處理技術(shù)和經(jīng)濟增長帶來的消極后果(Steinmueller J S W，2018)指導(dǎo)性不足。近十年來，疾病控制、污染防治、氣候變化、貧富差距等問題愈發(fā)凸顯，以“負責(zé)任的創(chuàng)新”“變革性創(chuàng)新政策”為代表，致力于推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展的治理理念開始進入科技創(chuàng)新政策語言(Edler J, Fagerberg J，2017)。不同于開發(fā)新的技術(shù)解決方案，第四次轉(zhuǎn)型超越了科技與經(jīng)濟范疇，是更大范圍的系統(tǒng)性變革，具有長期性和根本性。它不僅包括了知識、技術(shù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，也包括了消費方式和生活方式，涵蓋了知識、技能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品、法規(guī)、用戶偏好和文化價值觀等眾多方面。例如，為實現(xiàn)低碳出行，僅發(fā)展電動汽車還不夠，還需要運用新技術(shù)和新政策讓更多人以公共交通、自行車和步行方式出行，尤其是要讓低碳理念進入社會價值觀，影響公眾出行選擇。

　　在第四次轉(zhuǎn)型理念驅(qū)動下，科技創(chuàng)新治理呈現(xiàn)“使命性”“整體性”“一致性”“自反性”“開放性”和“廣泛參與”等特征。具體表現(xiàn)為：一是關(guān)注“方向性失靈”(指以經(jīng)濟效益或探索未知為導(dǎo)向的部分科技創(chuàng)新活動可能不利于人類可持續(xù)、包容性發(fā)展)，強調(diào)將應(yīng)對重大社會挑戰(zhàn)作為科技創(chuàng)新的重要導(dǎo)向和使命。二是從尋找最佳政策工具轉(zhuǎn)向注重“整體”的政策工具組合，注重通過工具相互作用，影響創(chuàng)新效能。三是注重跨部門“橫向”協(xié)調(diào)，以提升科技政策有效性，包括競爭政策、財政政策、教育政策和宏觀經(jīng)濟政策等與科技政策的協(xié)調(diào)。四是從社會和環(huán)境視角進行技術(shù)影響的預(yù)見、監(jiān)測、效果評估及修正調(diào)整成為重要考量，尤其是在新技術(shù)大規(guī)模商用前。五是運用云、數(shù)字化等新技術(shù)推動研發(fā)資源和數(shù)據(jù)的開放獲取甚至共享成為新趨勢，例如歐洲開放科學(xué)云(是歐盟委員會于2016年提出的歐洲云計劃的重要組成部分，旨在整合全球數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、科研基礎(chǔ)設(shè)施，為歐洲研究人員和全球科研合作者提供共享、開放的科學(xué)云服務(wù)，跨境、跨領(lǐng)域的科研數(shù)據(jù)存儲、管理、分析與再利用服務(wù))。六是更加注重利益相關(guān)者的廣泛參與，包括公眾參與和用戶參與。此外，隨著新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革興起，“戰(zhàn)略情報”地位進一步提升，選擇戰(zhàn)略新興領(lǐng)域進行重點支持成為多國政策重點。

　　為適應(yīng)治理需求，扁平化、高層級的科技創(chuàng)新治理機構(gòu)出現(xiàn)，例如芬蘭的研究與創(chuàng)新委員會(2009年)、瑞典的國家創(chuàng)新委員會(2015年)等都由國家首相或總理等最高級官員直接領(lǐng)導(dǎo)，政策協(xié)調(diào)能力與推進能力遠高于原有治理架構(gòu)。此外，原有政策工具也發(fā)生新變化，如以激發(fā)創(chuàng)新為理念的功能性政府采購(Edquist C，2019)的出現(xiàn)。

　　二、轉(zhuǎn)型視角下的科技創(chuàng)新治理難題

　　每一次新的科技創(chuàng)新治理理念進入政策實踐都面臨巨大挑戰(zhàn)。這不僅需要橫向和縱向的政府部門間形成基本共識，也涉及政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域相應(yīng)變革。尤其是第四次轉(zhuǎn)型對科技創(chuàng)新治理的能力和范圍提出了更高要求，也面臨著更大的難題。

　　難題1：舊格局體系下推行新理念政策實踐，首先是與舊理念的沖突

　　前三次轉(zhuǎn)型分別有軍事勝利、科技型中小企業(yè)涌現(xiàn)和日本等國趕超的經(jīng)驗事實為依據(jù)，大大提升了新型政策干預(yù)的合法性。即便如此，創(chuàng)新系統(tǒng)理念在根本上依然與新自由主義經(jīng)濟學(xué)所提倡的自由競爭理念相沖突，并一直存在爭議(典型如產(chǎn)業(yè)政策之爭)。第四次轉(zhuǎn)型沒有將經(jīng)濟利益放在唯一優(yōu)先地位，引發(fā)更大爭議。實際上這是將“做蛋糕優(yōu)先，還是分蛋糕優(yōu)先”的效率與公平之爭，進一步推升到“做蛋糕優(yōu)先，還是做什么樣的蛋糕優(yōu)先，以什么方式做蛋糕優(yōu)先”的更復(fù)雜層面。在全球經(jīng)濟增長乏力，國家間經(jīng)濟競爭烈度上升的形勢下，這種爭論尤為激烈。其次是舊治理體系和利益格局的阻力。例如，新變革需要擴大科技創(chuàng)新治理部門的權(quán)限，容易引發(fā)利益相關(guān)部門抵觸。再如，新的分布式、分散化的新能源電力供應(yīng)技術(shù)系統(tǒng)，可能會損害原有的大型傳統(tǒng)能源電力供應(yīng)集團利益，并遭遇阻力。

　　難題2：資源有限約束下追求多個目標

　　雖然不同轉(zhuǎn)型期科技創(chuàng)新治理的重點不同，但目標并不唯一。實際上，隨著科技創(chuàng)新治理理念的演進，政府追求的目標越來越多。對于大國而言，雖然第四次轉(zhuǎn)型注重可持續(xù)發(fā)展的能力，但同時絕不會放棄追求軍事競爭力和經(jīng)濟競爭力。即便是工業(yè)化程度較高且率先提出第四次轉(zhuǎn)型的歐盟，依然在同時追求科學(xué)前沿、產(chǎn)業(yè)競爭力和應(yīng)對社會挑戰(zhàn)等目標。在歐盟2014—2020年的第八框架計劃“地平線2020”中，卓越科學(xué)、工業(yè)領(lǐng)先和社會挑戰(zhàn)的投入占比分別為31.73%、22.09%和38.53%，在2021—2027年的第九框架計劃“地平線歐洲”中，卓越科學(xué)資金投入占比27.42%，全球挑戰(zhàn)與歐洲工業(yè)競爭力合計投入占比56%，創(chuàng)新歐洲投入占比14.35%。因此，如何在綠色、包容性技術(shù)研發(fā)和戰(zhàn)略新興技術(shù)研發(fā)等不同目標導(dǎo)向下配置公共創(chuàng)新資源是一大難題。

　　難題3：跨部門協(xié)調(diào)制定“一體化”政策

　　在創(chuàng)新系統(tǒng)時期，跨部門政策協(xié)調(diào)就是難題，但主要局限在參與科技創(chuàng)新活動的主體和部門間。區(qū)域戰(zhàn)略、部門政策(例如運輸、能源、衛(wèi)生、工業(yè)部門)和交叉類政策(例如稅收、經(jīng)濟、社會)間的橫向協(xié)調(diào)失敗，以及政策制定和執(zhí)行部門間的縱向協(xié)調(diào)失敗很普遍。如我國審計、財稅、國資和科技部門政策時空不一致導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科研人員收入激勵等政策推進難、落地難;教育、文化與科技創(chuàng)新治理不一致又與“原創(chuàng)性成果少”等問題有千絲萬縷的關(guān)系。最終導(dǎo)致談科技創(chuàng)新“一談到科研人員收入問題就無解”“一談到教育問題就無解”的局面。第四次轉(zhuǎn)型背景下，協(xié)調(diào)范圍超出創(chuàng)新主體范疇，涉及社會、環(huán)境等方面，數(shù)字技術(shù)、人工智能等新興技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和治理，將涉及更多協(xié)調(diào)問題。

　　難題4：政治周期影響下保持政策“連貫性”

　　政治選舉周期對歐美政策連貫性造成重大挑戰(zhàn)。由于第四次轉(zhuǎn)型具有長遠性和根本性，容易受到內(nèi)外因素沖擊，加之政府注重短期利益，很容易使政策方向發(fā)生變化。例如，特朗普政府對全球氣候議題的否定、對美國相關(guān)研發(fā)投入的削減等。在中國，中央政府層面的政策具有很強的“連貫性”，但地方政府層面受官員換屆影響較大。大到產(chǎn)業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域，小到具體科技項目，都可能受到政府(官員)換屆影響。強調(diào)連貫性并非否定政策優(yōu)化調(diào)整，問題是瞄準長期可持續(xù)、包容性發(fā)展的政策是否會因政治周期被沖擊得七零八落。

　　三、相關(guān)啟示

　　黨的十九屆五中全會提出堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。這表明我國對科技創(chuàng)新的需求已擴展到與國家命運前途和人民生活相關(guān)的方方面面。這種需求融合了四次科技創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)型目標，治理復(fù)雜性前所未有。除了加大科技創(chuàng)新投入、強化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和科技體制機制改革外，從治理演進視角看，以下幾方面也需提高重視。

　　一是不同目標在地位上可以有主次，但在時間上不能有先后。當(dāng)前，保障國家軍事安全和經(jīng)濟安全，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，發(fā)展戰(zhàn)略新興技術(shù)是我國科技創(chuàng)新的優(yōu)先事項。但提升基礎(chǔ)研究能力，擴展STEM教育，發(fā)展綠色技術(shù)，預(yù)測和治理新技術(shù)引發(fā)的負面影響等也亟需關(guān)注。政府在資源配置上可以有輕重，但在宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃(計劃)及政策制定方面，支持軍事安全、經(jīng)濟競爭力和可持續(xù)、包容性發(fā)展的政策要同步推進。例如，為培養(yǎng)人才，人工智能教育不能僅關(guān)注技術(shù)問題，還要同步進行人工智能治理、影響方面的教育。這樣，未來的工程師和開發(fā)人員才能將治理規(guī)則、倫理價值等因素貫穿技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品設(shè)計全流程，中國創(chuàng)造的人工智能(技術(shù))產(chǎn)品才會更容易贏得國際社會認同，更具全球競爭力。再如，當(dāng)前老年人等邊緣群體面臨“數(shù)字鴻溝”困境，一定程度上與輕視技術(shù)影響預(yù)見和包容性數(shù)字技術(shù)相關(guān)。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，可持續(xù)、包容性發(fā)展要求公眾、用戶，尤其是受技術(shù)革新影響的邊緣群體能夠“自下而上”反映訴求，要求政府將這些訴求納入治理考量。這些都要求科技創(chuàng)新治理要以“全政府”模式，用更多的“未雨綢繆”式治理來減少“亡羊補牢”式治理。

　　二是需要新知識庫指導(dǎo)治理，不能局限于經(jīng)濟學(xué)和科技創(chuàng)新研究。追求多元目標的治理需求，需要跨學(xué)科、多領(lǐng)域的知識提供智力支持。但長期以來，存在兩種知識割裂：一方面，基于演化經(jīng)濟學(xué)的科技創(chuàng)新政策研究和基于新古典經(jīng)濟學(xué)及凱恩斯主義的經(jīng)濟研究之間交流甚少，甚至互相輕視;另一方面，科技政策研究中對系統(tǒng)科學(xué)、科技哲學(xué)、科學(xué)技術(shù)史學(xué)、科學(xué)社會學(xué)等研究的重視也不夠。前者導(dǎo)致經(jīng)濟政策與科技創(chuàng)新政策長期割裂，甚至在產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域存在尖銳對立，后者導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策難以應(yīng)對復(fù)雜形勢和更廣泛的社會需求，甚至可能引發(fā)“盧德主義”(指對新技術(shù)和新事物的一種盲目沖動反抗)現(xiàn)象。因此，新時代的科技創(chuàng)新治理需要更為廣泛且更具融合性的知識庫。這需要集成學(xué)科背景更為廣泛的專家團隊，重塑國家財經(jīng)委員會、科技創(chuàng)新委員會、競爭力委員會及其智力支撐體系。從中長期考慮，在維護國家安全和經(jīng)濟競爭力等優(yōu)先事項的同時，需要將社會目標、環(huán)境目標和相應(yīng)的價值觀體系嵌入到國家科技創(chuàng)新治理體系中，達成廣泛共識和愿景，為尋找潛在有效解決方案及其試驗提供契機和空間。

　　三是將第四次轉(zhuǎn)型作為我國深度參與國際科技創(chuàng)新治理的重要機遇。第四次轉(zhuǎn)型為國際社會在衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)、新能源、工業(yè)脫碳、包容性創(chuàng)新等方面提供了巨大的合作空間。歐盟在2017年根據(jù)對“地平線2020”(2014—2020)的中期評估，提出在2018—2020年預(yù)留近20億歐元預(yù)算用于開設(shè)30個新國際合作旗艦計劃，絕大部分集中在可持續(xù)和包容性發(fā)展領(lǐng)域。其中，與中國開展的旗艦合作計劃就集中在食品、農(nóng)業(yè)、生物技術(shù)、新能源等方面。在“地平線歐洲”(2021—2027)計劃中，歐盟也將衛(wèi)生健康、包容社會、氣候、能源與交通、農(nóng)業(yè)與環(huán)境等作為全球挑戰(zhàn)的重要內(nèi)容。從2020年民主黨競選綱領(lǐng)看，拜登政府很可能在氣候變化、衛(wèi)生健康等方面與中國開展合作。與此同時，我國在以科技創(chuàng)新促進減貧脫貧、生態(tài)保護和方便公眾生活等方面也積累了大量經(jīng)驗、成果，同時也面臨農(nóng)村振興、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護等重大需求。在美國及其部分盟友壓縮我國國際科研合作空間的背景下，第四次轉(zhuǎn)型不僅是我國擴展國際科技合作的重要渠道，也是我國展現(xiàn)大國責(zé)任、深度融入全球科技創(chuàng)新治理體系的重要契機。我國應(yīng)充分利用“一帶一路”倡議、RCEP、中歐投資協(xié)定等機制，積極對接國外項目，尋求合作機遇，加大相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)品和經(jīng)驗擴散。同時運用數(shù)字化和云等技術(shù)，積極參與和建立基于開放科研理念的數(shù)據(jù)(資源)中心和平臺。

　　四是構(gòu)建更為開放、包容的制度環(huán)境，鼓勵實驗性治理實踐。推進第四次轉(zhuǎn)型需要大量探索性的科技創(chuàng)新活動和治理實踐，關(guān)鍵就是探索多種可能性和不同途徑。這就需要較為包容的容錯機制和社會氛圍，激勵研發(fā)主體和政府部門維持集體搜索和學(xué)習(xí)的過程，而不是基于狹隘標準和是/否類型決策進行短期實踐(Steinmueller J S W，2018)。一方面，推進政策工具的開放性，如運用科學(xué)云、創(chuàng)新云、開源庫等工具實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息等創(chuàng)新資源的快速擴散;在政府采購中試點功能性采購，面向全社會(甚至全球)征集技術(shù)解決方案。另一方面，選取具體技術(shù)體系(如人工智能)作為實驗田，在追求多元目標、制定“一致、連貫、激勵相容”的政策等方面開展綜合性治理探索，為實現(xiàn)整個“社會-技術(shù)”體系轉(zhuǎn)型積累經(jīng)驗。

　　最后，要充分發(fā)揮我國“自上而下”的制度優(yōu)勢，構(gòu)建強有力的治理架構(gòu)。一方面要強化部門間“軟協(xié)調(diào)”，推動部門間取得基本共識，并將共識及時轉(zhuǎn)化為法律、標準、條例等“硬約束”。另一方面，要勇于打破傳統(tǒng)利益格局，統(tǒng)籌消費者權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量標準問題，同時防止“壟斷”“競次”(race to the bottom，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域是指通過低勞動保障、低工資、自然環(huán)境損害為代價贏得價格優(yōu)勢。在“競次”中，比的不是誰投入了更多的科技、更多的教育，而是比誰更次、更糟糕、更能夠苛刻本國的勞動階層，更能夠容忍本國環(huán)境的破壞)等現(xiàn)象發(fā)生。

　　本文是國家社會科學(xué)基金資助課題、國家高端智庫理事會課題“深度參與全球科技創(chuàng)新治理路徑研究”的階段性成果。