文/張九慶(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　基于近年來美國復(fù)活國會(huì)技術(shù)評估辦公室(OTA)的呼聲越來越強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，本文簡單回顧了OTA成立原因、實(shí)際運(yùn)作過程、關(guān)閉理由，梳理了OTA自關(guān)閉后20多年懸而未決的重啟之路，分析了當(dāng)前科技創(chuàng)新評估在為政府提供決策參考的過程中面臨的困境，最后對中國開展技術(shù)評估工作提出了建議。

　　因?yàn)閷?shí)施了科教興國、建設(shè)創(chuàng)新型國家、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等一系列國家戰(zhàn)略，近幾十年來中國科技得到高速發(fā)展，科技對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)日益增大。未來的新興前沿科技會(huì)更加迅猛發(fā)展、更加快速和大規(guī)模應(yīng)用，它對中國的影響，無論是在深度和廣度、正面和負(fù)面、自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等多方面，將更加突出。推進(jìn)科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化，已成為科技界一項(xiàng)緊迫和重要的任務(wù)(白春禮，2018)。因此，對未來科技創(chuàng)新的影響進(jìn)行超前的、全面和深入的評估，并將評估結(jié)論納入到國家科技戰(zhàn)略和其他公共政策的制定中，使得決策更加科學(xué)化、民主化，就非常重要和必要。如何有效地在國家層面開展這方面的工作，很值得我國學(xué)者在理論和實(shí)踐上進(jìn)行深入探討。充分認(rèn)識(shí)和理解美國、歐洲等國的多年實(shí)踐，對我國科技發(fā)展具有一定的啟示和借鑒作用。

　　美國國會(huì)技術(shù)評估辦公室(Office of Technology Assessment，OTA)是依據(jù)美國尼克松總統(tǒng)1972年簽署的技術(shù)評估辦公室法案(Office of Technology Assessment Act)而成立的機(jī)構(gòu)，1995年后被終止預(yù)算經(jīng)費(fèi)、停止研究工作。在23年的運(yùn)行時(shí)間里，OTA采用一套評估分析方法，就復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)問題，為美國國會(huì)提供了大量獨(dú)立、客觀和公正的分析報(bào)告，以幫助立法決策過程。從1995年至今近25年的時(shí)間里，因?yàn)榧夹g(shù)評估法案從未被廢除，也不斷有國會(huì)議員提議重啟OTA。

　　了解OTA成立的歷史背景、實(shí)際運(yùn)行過程、被終止預(yù)算的原因以及重啟OTA面臨的種種問題，有助于我們理解美國政府、專家和公眾在發(fā)展科學(xué)技術(shù)中各自的需求和角色定位，以及在OTA缺位時(shí)美國應(yīng)對科技不確定性問題時(shí)采取的方法。

　　一、呼吁重啟OTA的聲音越來越強(qiáng)

　　進(jìn)入21世紀(jì)第2個(gè)10年，隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、基因編輯等新興技術(shù)的迅猛發(fā)展，人們對這些技術(shù)可能帶來的收益和風(fēng)險(xiǎn)更加關(guān)注。作為美國立法機(jī)構(gòu)的代表，美國國會(huì)的一些議員感到自己對新興技術(shù)發(fā)展和變化的認(rèn)知越來越困難，在做出與技術(shù)相關(guān)的決策時(shí)需要得到更多的幫助，讓20年前關(guān)閉的OTA復(fù)活并發(fā)揮更大作用的呼聲就日漸強(qiáng)烈。例如，2018年美國國會(huì)就臉書、谷歌公司涉嫌透露個(gè)人隱私問題舉行了兩場聽證會(huì)，議員就相關(guān)問題對兩家公司的總裁進(jìn)行了質(zhì)詢。前國會(huì)議員Bill Pascrell Jr.在華盛頓郵報(bào)發(fā)表評論說，議員們在聽證會(huì)上表現(xiàn)糟糕，不是因?yàn)樽h員愚蠢，而是因?yàn)閲鴷?huì)沒有做足相應(yīng)的技術(shù)準(zhǔn)備工作，因此必須支持國會(huì)技術(shù)評估辦公室的回歸(Bill Pascrell Jr.，2019);參與2020年美國總統(tǒng)競選的華裔楊安澤在網(wǎng)站上公布了一系列政策選項(xiàng)，其中一項(xiàng)是復(fù)活OTA，并表示如當(dāng)選總統(tǒng)，不會(huì)簽署沒有復(fù)活OTA的任何預(yù)算。

　　二、成立OTA的時(shí)代背景和原因

　　美國政府第一次關(guān)注技術(shù)評估，可以追溯到1937年由國家資源委員會(huì)提交的報(bào)告《技術(shù)趨勢與國家政策》。報(bào)告中一個(gè)重要的主題是技術(shù)發(fā)明驅(qū)動(dòng)社會(huì)改變：首先是技術(shù)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，社會(huì)和政府組織隨之改變，最終會(huì)改變社會(huì)信仰和哲學(xué)。在很長一段時(shí)間里，這些改變被認(rèn)為是積極的，制度化的技術(shù)評估沒有得到重視。隨著美國科技不斷發(fā)展，特別是在肯尼迪政府雄心勃勃的登月計(jì)劃和卡爾遜發(fā)表《寂靜的春天》之后，技術(shù)對國家的重要性以及技術(shù)對環(huán)境的破壞性引起了公眾的廣泛關(guān)注?？偨Y(jié)起來，美國國會(huì)成立技術(shù)評估辦公室基于以下四個(gè)原因。

　　(一)回應(yīng)技術(shù)對社會(huì)的影響

　　盡管美國人早就意識(shí)到技術(shù)既對社會(huì)產(chǎn)生積極影響，也對社會(huì)產(chǎn)生消極影響，但他們真正重視這一問題則發(fā)端于20世紀(jì)60年代。日益嚴(yán)重的環(huán)境污染、地球資源消耗、核武器以及耗資巨大的超音速交通等，都引發(fā)社會(huì)對技術(shù)的廣泛質(zhì)疑，作為公眾代表的國會(huì)議員們自然要弄清楚技術(shù)到底在社會(huì)中扮演什么樣的角色。為此，國會(huì)在1963年成立了科學(xué)與研發(fā)專委會(huì)，由來自民主黨的議員埃米利奧·達(dá)德瑞奧(Emilio Daddario，1959—1970年擔(dān)任美國國會(huì)眾議院議員)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。與技術(shù)悲觀主義者不同，達(dá)德瑞奧認(rèn)為科學(xué)技術(shù)將為美國社會(huì)帶來光輝前程，但他認(rèn)為科學(xué)技術(shù)也會(huì)帶來陰暗面。因此，他不斷地探討國會(huì)建立一種評估技術(shù)的新機(jī)制的可能性，通過這種新機(jī)制的設(shè)計(jì)，來回答科技應(yīng)用將產(chǎn)生怎樣的后果，是如人所愿還是令人失望。

　　(二)研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐漸增長

　　在人們對技術(shù)的擔(dān)憂沒有得到消解的時(shí)候，美國政府對研發(fā)的投入?yún)s是大幅度增長。政府研發(fā)預(yù)算雖然在20世紀(jì)60年代末到70年代初有些下降，但仍從50年代中期的30億美元增加到1972年的170億美元。國會(huì)被要求的研發(fā)投入越來越多，但國會(huì)議員們評估這些投資的能力卻十分有限。在議員們?nèi)狈I(yè)知識(shí)和科學(xué)家們提供深?yuàn)W的科技術(shù)語之間形成了較大的知識(shí)鴻溝和不對稱的信息，國會(huì)迫切需要擁有一支自己的專家隊(duì)伍。

　　(三)涉及科技的立法增加

　　隨著技術(shù)的發(fā)展和研發(fā)費(fèi)用的增加，國會(huì)面對的與科技相關(guān)的立法需求也越來越多。例如，在1965—1972年，這些立法議題有：在商業(yè)領(lǐng)域，涉及超音速交通、東北走廊試驗(yàn)、氣候改善、海水淡化;在能源領(lǐng)域，涉及核能開發(fā)、阿拉斯加管道、西北部的水利與生態(tài);在環(huán)境領(lǐng)域，涉及金屬毒物跟蹤、殺蟲劑、抗生素食物、電動(dòng)引擎開發(fā)等;在其他一些領(lǐng)域，涉及空間開發(fā)、海底礦產(chǎn)開發(fā)、極地調(diào)查、全球氣候研究，等等。如果國會(huì)內(nèi)部不能提供足夠多的不偏不倚的信息，要對如此復(fù)雜的立法活動(dòng)做出精準(zhǔn)的決策就幾乎變得不可能。

　　(四)國會(huì)與行政部門的制衡

　　美國政府講究三權(quán)制衡，科學(xué)技術(shù)政策制定的責(zé)任主要由行政部門和立法部門承擔(dān)，司法部門的作用相對有限。在行政部門中，總統(tǒng)有科學(xué)顧問或科學(xué)顧問委員會(huì)，承擔(dān)科學(xué)技術(shù)職責(zé)的聯(lián)邦部門(如國防部、能源部、農(nóng)業(yè)部等)和機(jī)構(gòu)(如科學(xué)基金委員會(huì)、航空航天局、國立衛(wèi)生研究院等)也很多，而國會(huì)處理科學(xué)技術(shù)議題的支撐機(jī)構(gòu)明顯不足。

　　基于上述原因，達(dá)德瑞奧于1970年4月提出議案，隨后經(jīng)不斷修訂獲得眾議院、參議院通過，美國總統(tǒng)尼克松簽署，OTA法案于1972年12月13日生效。

　　三、OTA的運(yùn)行與發(fā)展

　　(一)技術(shù)評估辦公室法案的要求

　　根據(jù)OTA法案，OTA的基本功能是提供技術(shù)應(yīng)用可能產(chǎn)生的有益或者有害影響的早期標(biāo)示，開發(fā)其他幫助國會(huì)的配套信息。為了實(shí)現(xiàn)這一功能，技術(shù)評估辦公室有8項(xiàng)工作：識(shí)別技術(shù)或者技術(shù)項(xiàng)目已有的或可能的影響;盡可能確定因果關(guān)系;識(shí)別實(shí)施特殊項(xiàng)目的可替代技術(shù)方法;識(shí)別達(dá)到需求目標(biāo)的可替代項(xiàng)目;對可替代方法和項(xiàng)目的影響做出預(yù)估和比較;提供適用立法條款的完整分析成果;識(shí)別滿足上述任務(wù)需要進(jìn)行的額外研究和數(shù)據(jù)收集;開展來自各專委會(huì)主席、理事會(huì)或者負(fù)責(zé)人的附加研究。

　　(二)歷任領(lǐng)導(dǎo)對OTA的定位和貢獻(xiàn)(Peter D Blair，2013)

　　從1973成立到1977年，達(dá)德瑞奧擔(dān)任OTA的第一任負(fù)責(zé)人。OTA力求在為國會(huì)提供獨(dú)立的咨詢建議和評價(jià)技術(shù)的負(fù)面影響的雙重使命中保持足夠的張力。OTA雖然在提供及時(shí)高質(zhì)量的研究方面贏得了名聲，但是他們未能完成OTA的最初設(shè)想。OTA的多數(shù)議題來自理事會(huì)和顧問委員會(huì)，而不是來自國會(huì)中的各個(gè)專業(yè)委員會(huì)。或者說，OTA未能形成一種影響決策的有力機(jī)制，讓國會(huì)在技術(shù)評估中獲得更大的話語權(quán)。可能是來自國會(huì)的壓力太大，1977年達(dá)德瑞奧意外辭職。

　　第二任負(fù)責(zé)人彼得森(Russell Peterson，來自特拉華州的共和黨議員，在出任OTA主任前擔(dān)任國家奧杜邦協(xié)會(huì)會(huì)長)似乎有一個(gè)更大的愿景，他不想讓OTA只是簡單扮演國會(huì)委員會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，也不想只是規(guī)避爭議，而是想尋求機(jī)構(gòu)的自治，即成為聯(lián)邦技術(shù)政策的一股領(lǐng)導(dǎo)力量。OTA自立了一些優(yōu)先研究的主題，例如“技術(shù)在太空中的應(yīng)用”“技術(shù)對生產(chǎn)力、通脹和就業(yè)的影響”。彼得森確實(shí)為OTA帶來了新的研究想法，卻偏離了OTA服務(wù)國會(huì)立法、獨(dú)立于政府執(zhí)行部門的初衷。毫不奇怪，彼得森想要自治的努力激怒了理事會(huì)，他只在這個(gè)位置上干了一年多就被迫離開了。

　　與第二任負(fù)責(zé)人的雄心勃勃相反，第三任負(fù)責(zé)人吉布斯(John Gibbons，橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室物理學(xué)家，在出任OTA主任前曾擔(dān)任聯(lián)邦政府能源保護(hù)咨詢辦公室主任)定位OTA更為保守的角色：謹(jǐn)慎回應(yīng)國會(huì)各委員會(huì)的需求，為國會(huì)提供可靠的信息資源。在吉布斯的領(lǐng)導(dǎo)下，OTA采取了更為中立的立場，在研究報(bào)告里不直接推薦政策建議，而是給出多種選擇。 就機(jī)構(gòu)而言，OTA變成了國會(huì)的“共享員工(shared staff)”，因?yàn)镺TA員工在完成一份主題報(bào)告后，就成了該主題研究領(lǐng)域的后備專家，在后續(xù)質(zhì)詢聽證活動(dòng)中成為國會(huì)議員隨時(shí)可得的助手，以幫助議員獲取更多的背景材料和分析、提出新的政策建議。

　　OTA大約有200位雇員(三分之二為專業(yè)研究人員，專業(yè)研究人員中近6成具有博士學(xué)位)，年預(yù)算經(jīng)費(fèi)約為2000萬美元。Gibbons讓OTA穩(wěn)定生存了15年。1993年，吉布斯擔(dān)任克林頓總統(tǒng)的科學(xué)顧問，霍爾德曼(Roger Herdman，兒科領(lǐng)域?qū)＜?，在?dān)任OTA主任之前，擔(dān)任了副主任多年)接任延續(xù)了以前的風(fēng)格。

　　(三)OTA的組織結(jié)構(gòu)和工作流程

　　保持中立是OTA的最大特色。從組織結(jié)構(gòu)來看，OTA成立了理事會(huì)，理事會(huì)成員13人，具有投票權(quán)的12位成員中6位來自共和黨、6位來自民主黨，理事會(huì)主席和副主席也屬于不同黨派，第13人也就是理事會(huì)主管沒有投票權(quán)(Bruce Bimber,1996)。

　　整個(gè)OTA的工作流程與一般咨詢研究活動(dòng)的流程大同小異，按

　　順序依次為(1)預(yù)先詢問活動(dòng)：與國會(huì)議員和工作人員交流;(2)正式請求;(3)技術(shù)評估理事會(huì)同意立項(xiàng);(4)選擇咨詢小組成員;(5)數(shù)據(jù)收集與分析：咨詢小組成員會(huì)議、調(diào)查、訪談、委托方報(bào)告;(6)起草最終報(bào)告：工作人員起草、內(nèi)部和外部評議、修改、提交給技術(shù)評估理事會(huì)同意;(7)發(fā)布報(bào)告的摘要版和全文版：知識(shí)產(chǎn)權(quán)聲明、媒體發(fā)布會(huì)、報(bào)送國會(huì)成員、圖書館等;(8)更為廣泛的傳播：專業(yè)出版、大眾出版、廣播、電視、職業(yè)團(tuán)體、信息服務(wù);(9)政策活動(dòng)：國會(huì)聽政、工作人員交流溝通、立法活動(dòng)、與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的互動(dòng)、OTA拓展服務(wù);(10)后續(xù)行動(dòng)：支撐性文件、國會(huì)證詞、接受新評估請求。

　　(四)OTA的工作成效

　　OTA任務(wù)來自國會(huì)下屬委員會(huì)。1980—1995年，向OTA提出需求的前十大委員會(huì)分別是：眾議院商業(yè)、眾議院科學(xué)、參議院勞工、參議院商業(yè)、參議院政府事務(wù)、參議院對外關(guān)系、眾議院國際關(guān)系、參議院環(huán)境與公共工作、眾議院政府改革與行政、參議院能源。

　　在20多年的時(shí)間里，OTA向國會(huì)提供了750多份報(bào)告，涉及的議題范圍包括環(huán)保(如酸雨、氣候變化、資源使用)，國家安全(如向中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移、生物恐怖主義)，健康(如疾病、醫(yī)療廢棄物管理)和社會(huì)(如工作場所自動(dòng)化及其技術(shù)如何影響社會(huì)群體)，這些報(bào)告并非提供原創(chuàng)的科學(xué)研究，而是提供所涉及的相關(guān)事實(shí)和理論的概括，識(shí)別來自各方的相同和不同的意見，綜合形成一份供決策參考的多種備選方案(Jathan Sadowski，2015)。

　　OTA將科學(xué)帶入了國會(huì)討論的中心。OTA為國會(huì)重要立法辯論提供了高質(zhì)量的材料，這些立法報(bào)告包括：能源安全法案、清潔空氣法案、對外援助案。最忙的時(shí)候，OTA每周至少一次為議會(huì)各委員會(huì)提供證詞。OTA的報(bào)告成為國會(huì)復(fù)印辦公室和國會(huì)技術(shù)服務(wù)部門的最暢銷資料，僅20世紀(jì)80年代國會(huì)復(fù)印辦公室就賣掉48000份OTA報(bào)告(Hon.Amo Houghton)。

　　四、OTA的關(guān)閉及原因

　　1994年國會(huì)通過削減政府預(yù)算的法案，國會(huì)先拿自己開刀，做出表率，包括各委員會(huì)削減預(yù)算15%，領(lǐng)導(dǎo)層及其附屬辦公室削減預(yù)算12.5%，其中政府審計(jì)署(GAO)削減預(yù)算25%，經(jīng)費(fèi)大致為1億美元。OTA的預(yù)算被全部削減，經(jīng)費(fèi)大致為2000萬美元。1995年9月25日，OTA正式停止工作。關(guān)閉的大致原因如下：

　　(一)機(jī)構(gòu)太小

　　客觀上講，政府削減預(yù)算，總會(huì)有一些機(jī)構(gòu)受損，規(guī)模大的機(jī)構(gòu)雖然受到影響但運(yùn)轉(zhuǎn)依舊。政府撤掉規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)相對容易，OTA成為被一鍋端的不幸者。OTA似乎過于謹(jǐn)慎和保守，從來沒有想著擴(kuò)大自己的職員隊(duì)伍，增加自己的財(cái)政預(yù)算。如果OTA員工數(shù)量和預(yù)算金額大到一定數(shù)量，這個(gè)內(nèi)部組織就趨于穩(wěn)定。也因?yàn)槿耸植蛔?，一些國?huì)議員抱怨OTA的報(bào)告?zhèn)鬟f得太慢，跟不上立法決策的節(jié)奏，因?yàn)橐环莸湫偷难芯繄?bào)告往往會(huì)花上兩年時(shí)間。

　　(二)中立悖論

　　保持中立是OTA的特色，也是它的致命缺陷。對于國會(huì)議員們來說，專家必須對他們的議題給予有效的回應(yīng)，必須在政治優(yōu)先和技術(shù)評估中對立法提供有用的幫助，在研究結(jié)果和立法政策間建立起非常強(qiáng)的相關(guān)性。OTA有時(shí)給人以過分強(qiáng)烈的印象，公共政策的分析是客觀的，殊不知在形成和實(shí)施技術(shù)評估研究時(shí)價(jià)值判斷已經(jīng)嵌入其中。也因?yàn)樽非蟛黄?，?bào)告也就無主見，政策建議過于安全，缺乏想象力，缺乏冒險(xiǎn)的空間。過分中立的結(jié)果是當(dāng)OTA面臨撤銷時(shí)，沒有幾個(gè)議員會(huì)為OTA說好話。

　　(三)公共參與不足

　　也有學(xué)者認(rèn)為，OTA的最大缺陷是“公共價(jià)值失靈”(Jathan Sadowsk，2015)。盡管OTA在工作手冊和負(fù)責(zé)人的相關(guān)文本中都強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性，OTA在實(shí)際操作中，卻沒能將一項(xiàng)技術(shù)在非科學(xué)的、非經(jīng)濟(jì)方面的核心分析內(nèi)容完全展示出來。OTA在征求意見時(shí)，仍然依賴于專家，沒有接納來自更加廣泛和多元的公民意見。OTA沒有建立一種機(jī)制，去培育和集成來自普通公眾的觀點(diǎn)(Richard Sclove，2010)。

　　五、懸而未決的重啟之路

　　由于OTA法案并沒有被廢止，政府只是暫停向OTA撥款，要重啟OTA就只需要獲得政府撥付的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)就可以。自關(guān)閉之日起，不斷有來自民主黨的國會(huì)議員呼吁國會(huì)在下一年度提供預(yù)算配額，讓OTA重新開展工作，這些呼吁聲在近幾年變得更加頻繁(Kevin Kosar)。

　　在技術(shù)評估方面，美國國會(huì)至少還有三個(gè)非常重要的渠道來獲得足夠多的信息：國家科學(xué)院系統(tǒng)(NAS)、國會(huì)研究服務(wù)辦公室(CRS)和政府審計(jì)署(GAO)。

　　NAS提供的是來自美國最卓越的科學(xué)家和技術(shù)專家群體的整體建議，但為國會(huì)提供咨詢不是他們的基本任務(wù)，在回應(yīng)國會(huì)的咨詢要求時(shí)他們可以也能夠隨時(shí)拒絕。特別是在立法需要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，他們難以滿足提供及時(shí)的研究報(bào)告，而且這些研究報(bào)告的費(fèi)用很高。由于NAS是非政府組織，他們對政府各個(gè)部門的職能和需求也缺乏足夠的了解。

　　CRS是國會(huì)的內(nèi)設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠做到對政策咨詢的快速響應(yīng)，但他們不習(xí)慣于與咨詢方和外部專家一起工作，不具備OTA那樣必要的技術(shù)和分析能力，也沒有進(jìn)行同行評議的經(jīng)驗(yàn)。

　　GAO正在逐漸成為OTA的替代者。大致從2008年開始，GAO開始從事OTA過去開展的那種類型的技術(shù)評估工作。他們能夠輕松地與聯(lián)邦政府的其他部門打交道、獲取信息，因此他們?yōu)閲鴷?huì)提供了眾多報(bào)告，限于他們作為財(cái)務(wù)審計(jì)部門的辦事規(guī)則和文化，這些報(bào)告的分析視角多是監(jiān)管的，而缺少前瞻性;考慮到GAO的核心使命，技術(shù)評估很難成為長期業(yè)務(wù)。為了彌補(bǔ)這些缺陷，2019年，GAO宣布成立一個(gè)獨(dú)立團(tuán)隊(duì)：科技評估分析團(tuán)隊(duì)(Science, Technology Assessment, and Analytics，STAA)，到2019年年底，團(tuán)隊(duì)全職員工將達(dá)到70人(未來有可能達(dá)到140人的規(guī)模)。在70人隊(duì)伍中，25人團(tuán)隊(duì)著重于面向現(xiàn)實(shí)和新興技術(shù)的研究(如再生醫(yī)學(xué)、5G通信、量子計(jì)算和人工智能)，23人團(tuán)隊(duì)監(jiān)測聯(lián)邦科技計(jì)劃的進(jìn)展和績效，11人團(tuán)隊(duì)提供有關(guān)技術(shù)投資的咨詢服務(wù)，6人開發(fā)新的數(shù)據(jù)分析和審計(jì)工具。2020年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為1500萬美元(Jack Corrigan，2019)。

　　眾議院撥款委員會(huì)在2018年為了重啟OTA，在2019年的預(yù)算草案中列支了250萬美元，但最終未獲通過;2019年又提供了一份2020年重啟OTA的撥款預(yù)算草案，金額為600萬美元(Jory Heckman，2019)。

　　眾議院兩位議員在網(wǎng)上發(fā)起了重啟OTA的簽名活動(dòng)。在寫給議會(huì)主席的請求信中，兩人認(rèn)為在OTA關(guān)門的過去20多年里，國會(huì)對技術(shù)評估的需求一直在增加，因?yàn)槿狈τ辛χ危诩?lì)創(chuàng)新和減少新技術(shù)(如自動(dòng)駕駛、人臉識(shí)別)的潛在危害等政策問題上難以抉擇;而且國會(huì)投資OTA在經(jīng)濟(jì)上也是合算的，因?yàn)榕c年度投資230萬美元相比，其節(jié)省的政府開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)。

　　2019年9月，有議員提出了一份“技術(shù)評估辦公室促進(jìn)與強(qiáng)化法案”，通過將OTA更名為“國會(huì)技術(shù)辦公室”來復(fù)活OTA并賦予其他功能的提案。特別重要的功能是，該法案要求辦公室可以不經(jīng)理事會(huì)評議，直接快速地向議員們提供更多的關(guān)于技術(shù)評估的基礎(chǔ)信息、技術(shù)支持和針對性的政策建議。

　　2019年10月，美國國家公共管理研究院(National Academy of Public Administration，NAPA)發(fā)布了一份來自國會(huì)委托研究的成果報(bào)告。報(bào)告給出的結(jié)論是，雖然國會(huì)立法者與國會(huì)之外的科技專家在獲取和商議有關(guān)政策時(shí)存在能力上的差距，但可以強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)GAO和CRS的供給能力，來滿足立法者的更多需求。報(bào)告推薦成立一個(gè)新的國會(huì)科技咨詢者辦公室，以保證國會(huì)議員、各個(gè)委員會(huì)和辦公室來吸收、平衡來自各方面的技術(shù)評估結(jié)果，作為技術(shù)評估的協(xié)調(diào)者，以避免機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)重復(fù)。顯而易見，這個(gè)建議對重啟OTA者是不利的。

　　六、關(guān)于OTA興衰與重啟的進(jìn)一步評述

　　依照目前的進(jìn)展，在特朗普任期內(nèi)，重啟OTA的可能性非常小。不管OTA是否重啟，技術(shù)評估本身以及政府依據(jù)技術(shù)評估進(jìn)行立法決策都面臨著一些巨大挑戰(zhàn)。

　　(一)更全面的技術(shù)評估

　　一位原OTA工作人員承認(rèn)，在眾多科技議題上，為政策提供可信的、有力的、特定的建議的機(jī)構(gòu)也不少，諸如國家生物倫理咨詢委員會(huì)、總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)、總統(tǒng)信息技術(shù)咨詢委員會(huì)、國家研究院系統(tǒng)、國家科學(xué)理事會(huì)等，但OTA走得更遠(yuǎn)一些。通過描繪各種競爭者的信息，邀請利益相關(guān)者來面對面質(zhì)疑，甚至公開征求反對者的意見，OTA報(bào)告的形成過程是復(fù)雜的、公開的、足夠民主的，以消除黨派的、小群體的和自身的偏見，從中分離出國家利益，解釋多種可替代方案的優(yōu)劣。作為國會(huì)的一員，它服務(wù)的是國會(huì)議員代表的全體選民，而不只是來自研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界和智庫的專家。區(qū)別于選票結(jié)果的黨派解釋、法庭對科學(xué)證據(jù)的爭論，OTA不單單是采取科學(xué)方法來解釋事情的真相，更是提供了一個(gè)論證觀念、剖析主張、評估知識(shí)的論壇(Daryl E.Chubin，2001)。

　　(二)難為的誠實(shí)代理人

　　小羅杰·皮爾克將參與科學(xué)決策的科學(xué)家分成了四大類(《科學(xué)在政策和政治中的意義》，上海交通大學(xué)出版社, 2010)。一類是純粹的科學(xué)家，他們是政策的冷眼旁觀者，只負(fù)責(zé)為決策提供信息，而不參與信息對決策的價(jià)值判斷;第二類是科學(xué)的仲裁者，他們與決策者互動(dòng)，提供多種信息，并為決策者給出價(jià)值判斷，但不參與決策的具體過程;第三類是觀點(diǎn)的辯護(hù)者，他們不僅為決策者提供帶有個(gè)人價(jià)值判斷的信息，而且以極大的熱情參與到?jīng)Q策中;第四類是誠實(shí)的代理人，他們?yōu)闆Q策者提供足夠多、不帶偏見的信息，同時(shí)給出可供決策者選擇多種可靠的、有效的和可替代的決策方案。皮爾克主張科學(xué)家在政治決策中應(yīng)該做誠實(shí)的代理人，認(rèn)為OTA扮演的就是典型的誠實(shí)的代理人角色。事實(shí)上，OTA很難在中立和服務(wù)決策的夾縫中生存。一個(gè)典型的例子是如何評估里根政府提出的戰(zhàn)略防御計(jì)劃(SDI)。1984年，OTA先期提供的是一份專家個(gè)人署名的技術(shù)分析背景材料，而不是專家組對SDI的正式評估，隨后在1985年和1988年提供的兩份附加報(bào)告中，OTA增加了內(nèi)容的分析深度，在措辭上小心翼翼，以免激怒里根政府。由于報(bào)告的總體結(jié)論是“SDI在技術(shù)上不可行，不能服務(wù)于國家政策和公眾期望”，OTA受到來自里根政府的指責(zé)：一是OTA充滿了來自黨派的偏見，二是OTA的相關(guān)報(bào)告無意中泄露了國防秘密。

　　(三)難以滿足的政策需求

　　國會(huì)議員作為政治人物，需要的究竟是中立的信息還是政策的依據(jù)?能夠?yàn)閲鴷?huì)提供科技信息的渠道很多，但這些科技信息可能由于提供者視角不同而彼此矛盾，也可能前沿科技本身具有不確定性的特點(diǎn)導(dǎo)致信息的模糊，國會(huì)議員們會(huì)感到“信息過度”，無法從大量的信息中分辨出利于自己做出決策的信息，因此他們寄希望于專家們提供準(zhǔn)確無誤的判斷幫助自己做出決策。專家們?yōu)榱吮ＷC客觀性而提出的模棱兩可的結(jié)果，議員們可以各取所需，反而會(huì)加劇議員之間的沖突?？陀^中立要求專家保持住作為學(xué)術(shù)研究者和冷眼旁觀者的身份，而政治政策的制定要面對更復(fù)雜的情景、更多元的群體，需要在眾多選擇中進(jìn)行優(yōu)選或者平衡，他們需要專家作為決策咨詢者的身份，更有可能是決策代言人的身份，來服務(wù)于決策。

　　(四)更為復(fù)雜的現(xiàn)代治理困境

　　在新興技術(shù)領(lǐng)域，特別是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和基因編輯等領(lǐng)域，技術(shù)迭代的高速度、方向不確定性、市場應(yīng)用廣泛性等，需要政府提升治理能力，在治理結(jié)構(gòu)上要更加具有靈活性，要跟得上技術(shù)變化的節(jié)奏;在技術(shù)管制方面，政府治理既不能扼制潛在新技術(shù)的發(fā)展，又要提前將管制標(biāo)準(zhǔn)嵌入到技術(shù)研發(fā)過程中。例如，在個(gè)人隱私保護(hù)方面，政府過去采取自上而下的命令——管控策略不再有效，而必須采取新的策略，在開發(fā)使用信息時(shí)，要與那些掌握著大量隱私數(shù)據(jù)的平臺(tái)公司協(xié)同合作，才能兼顧個(gè)人、機(jī)構(gòu)和社會(huì)三者的利益平衡。也就是說，政府在解決現(xiàn)代治理難題時(shí)，遠(yuǎn)不是僅依據(jù)幾份完美無缺的技術(shù)評估形成的政策咨詢建議所能實(shí)現(xiàn)的。

　　七、對中國推進(jìn)國家技術(shù)評估的建議

　　盡管OTA從關(guān)閉至今未能重啟，但美國國會(huì)開展實(shí)質(zhì)性的技術(shù)評估工作一直沒有停止。中國也應(yīng)該從戰(zhàn)略、制度、組織等層面，積極推動(dòng)類似工作的開展。

　　在國家層面更加重視科技評估與分析。盡管我國有多個(gè)部門開展了類似的科技評估工作(例如技術(shù)前瞻分析、科技計(jì)劃項(xiàng)目評估、生態(tài)環(huán)境評價(jià)、醫(yī)學(xué)監(jiān)管、數(shù)字隱私權(quán)和基因編輯倫理,等等)，但各自局限于部門、專業(yè)和項(xiàng)目，服務(wù)于國家立法和整體公共政策制定的科技評估還未得到重視。基于國外實(shí)踐，建議在國家層面設(shè)立相關(guān)職能部門，開展科技評估工作。

　　在國家科技規(guī)劃編制和重大關(guān)鍵技術(shù)實(shí)施中體現(xiàn)科技評估與分析。各類科技規(guī)劃中通常會(huì)涉及科技重大研究方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程等內(nèi)容，需要廣泛征求意見。在開展國家重大關(guān)鍵技術(shù)的評估和分析時(shí)，需要提前考慮到更大的影響范圍和更多元的影響群體，考慮到技術(shù)應(yīng)用和良好治理的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)。

　　在科技宣傳與普及中介紹科技評估與分析。國際上的科技評估與分析經(jīng)歷了專家主導(dǎo)、吸收相關(guān)利益團(tuán)體參加、讓社會(huì)公眾廣泛參與這三個(gè)階段。將中國重點(diǎn)發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域評估和分析的結(jié)論，特別是涉及對公眾正在產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的影響，作為科技宣傳和科技普及的重要內(nèi)容，有助于公眾更好地理解我國的科技創(chuàng)新，支持國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的實(shí)施。