文/陳健(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)格局在深刻調(diào)整，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義抬頭，國際競爭合作格局不確定因素和風(fēng)險加劇。全球范圍科技創(chuàng)新密集活躍，新一代生物技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興領(lǐng)域在帶來重大產(chǎn)業(yè)機(jī)遇的同時，也涌現(xiàn)出全新的倫理和安全規(guī)制難題。隨著中國日益走近世界舞臺中央，備受全球矚目，在積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、堅(jiān)持開放合作的前提下，中國在這些新興領(lǐng)域必將成為中國方案的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者和新治理規(guī)則的開拓者。這對我國科技創(chuàng)新政策制定提出了全新要求，也將我國帶入科技創(chuàng)新體系破立并舉的轉(zhuǎn)型過渡期，迫切要求我們基于新興領(lǐng)域的特點(diǎn)，對現(xiàn)有科技創(chuàng)新政策體系進(jìn)行系統(tǒng)性研判，發(fā)掘各領(lǐng)域科技創(chuàng)新政策的空白點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，做好政策的“加法”和“減法”。

　　一、加快做“加法”，彌補(bǔ)市場失靈

　　長期以來，我國科技創(chuàng)新政策對新興領(lǐng)域關(guān)注不足，針對新興領(lǐng)域的監(jiān)管方式和法規(guī)體系建設(shè)“漏洞百出”，針對前沿技術(shù)的發(fā)展規(guī)律“摸不著頭腦”，在市場失靈的環(huán)節(jié)發(fā)力不夠，亟需“補(bǔ)短板”，做加法。

　　(一)盡快補(bǔ)充完善新興領(lǐng)域的政策法規(guī)漏洞，尤其要

　　基于倫理道德要求和國際通行規(guī)則設(shè)置若干底線和紅線

　　中國要成為負(fù)責(zé)任的全球大國，就必須堅(jiān)持底線思維，對新興領(lǐng)域帶來的倫理、道德、國家安全和公平競爭等風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判和約束引導(dǎo)，確保新興領(lǐng)域安全、可靠、可控發(fā)展，不能自搞一套。目前在基因編輯、人工智能等領(lǐng)域已經(jīng)存在這樣那樣的熱點(diǎn)問題，給我們很大的警示。未來不管在超前科學(xué)問題方面，還是在技術(shù)的應(yīng)用方面，都應(yīng)該在包容審慎的基礎(chǔ)上，以國際倫理道德和通行規(guī)則為基準(zhǔn)，設(shè)置若干原則性的規(guī)定，健全責(zé)任追究制度、負(fù)面清單制度和信用約束機(jī)制。同時，還要針對新興領(lǐng)域出現(xiàn)的新型商業(yè)模式、商業(yè)秘密、外觀設(shè)計(jì)等有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)法律條例進(jìn)行修訂，并及時把倫理標(biāo)準(zhǔn)融入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，2017年，美國電氣和電子工程師協(xié)會(IEEE)宣布了三項(xiàng)新的人工智能倫理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)在設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)機(jī)器人系統(tǒng)的過程中，需要對倫理和工程設(shè)計(jì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　(二)構(gòu)建面向未來的前沿基礎(chǔ)研究、前瞻性技術(shù)、顛覆性技術(shù)和非共識項(xiàng)目的科研管理體系

　　當(dāng)前，我國在部分新興領(lǐng)域已從“跟跑”“并跑”實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)跑”，進(jìn)入“無人區(qū)”。在這一階段，創(chuàng)新的基本規(guī)律正在發(fā)生變化，基礎(chǔ)科學(xué)在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中的作用日益顯著，前瞻性和顛覆性技術(shù)越來越成為未來國家競爭的方向盤，非共識項(xiàng)目越來越成為源頭性創(chuàng)新的搖籃，風(fēng)險和不確定性也隨之增加。因此，過去面向確定的方向和技術(shù)路線的舉國體制必須轉(zhuǎn)型，建立新的科研管理體系迫在眉睫。具體而言，應(yīng)增加“自下而上”的政策決策機(jī)制和通道，完善多方參與、多維度審題的工作機(jī)制，建立容錯試錯的評價方法，突出用戶和需求方的全過程參與，啟動快速響應(yīng)機(jī)制，創(chuàng)新項(xiàng)目資助方式，以共性技術(shù)平臺、公共研發(fā)服務(wù)平臺等方式推動公共創(chuàng)新供給，以激發(fā)新興領(lǐng)域的創(chuàng)新活力和動力，降低不確定性和風(fēng)險。

　　(三)塑造鼓勵多樣性的創(chuàng)新文化和創(chuàng)新生態(tài)

　　新興領(lǐng)域發(fā)展為我國在世界上樹立科學(xué)權(quán)威和創(chuàng)造獨(dú)特的創(chuàng)新文化體系提供了契機(jī)。在新興技術(shù)領(lǐng)域，民間科學(xué)家、民間創(chuàng)新者等多元主體涌現(xiàn)，開源、眾包、分布式制造等研發(fā)模式催生了多種新興業(yè)態(tài)和大量高度異質(zhì)性的創(chuàng)新成果，需要我國建立支持多樣化創(chuàng)新主體和創(chuàng)新業(yè)態(tài)的文化體系和生態(tài)，形成“八仙過海各顯神通”的氛圍。政府與創(chuàng)新主體之間要建立一種契約型的關(guān)系，采用包容性的政府監(jiān)管與治理模式，鼓勵各個地區(qū)在建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)特色集群等方面開展試點(diǎn)，結(jié)合本地實(shí)際研究出臺地方性管理制度，不能千篇一律搞重復(fù)建設(shè)。尤其是針對高校和科研院所同質(zhì)競爭的問題，應(yīng)鼓勵各個地方敢于創(chuàng)造、同臺競技，打造一批各具特色的大學(xué)、新型科研院所和國家實(shí)驗(yàn)室。

　　(四)完善促進(jìn)融合創(chuàng)新的政策

　　新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革呈多領(lǐng)域、跨學(xué)科、群體性突破新態(tài)勢，并不斷向社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域深入滲透，單點(diǎn)技術(shù)和單一產(chǎn)品的創(chuàng)新正加速向多技術(shù)融合的系統(tǒng)化、集成化創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。目前我國的融合創(chuàng)新政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。未來應(yīng)著力融合發(fā)展，提升新興領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)動能的帶動作用。創(chuàng)新體制機(jī)制，突破院所和學(xué)科管理限制，在人工智能、智能制造、基因工程、數(shù)字創(chuàng)意等交叉融合領(lǐng)域，構(gòu)建若干產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新的新型創(chuàng)新平臺，營造有利于跨界融合研究團(tuán)隊(duì)成長的氛圍。打破制約企業(yè)跨所有制、跨行業(yè)創(chuàng)新合作的限制，促進(jìn)生產(chǎn)要素和生產(chǎn)流程共享，加快跨界融合、系統(tǒng)整合。

　　二、堅(jiān)定不移做“減法”，杜絕制度失靈

　　新興領(lǐng)域瞬息萬變，我國一些老舊政策中存在諸多制約新興事物涌現(xiàn)、阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度瓶頸，亟需“廢改停”，做減法。

　　(一)減少干預(yù)過多的政策，避免創(chuàng)新規(guī)制越位的現(xiàn)象

　　在市場經(jīng)濟(jì)下，政策的產(chǎn)生一定是克服市場失敗的，只要是市場能夠解決的問題，政策就不要干預(yù)，這是基本原則。像基礎(chǔ)研究或公共領(lǐng)域創(chuàng)新等市場解決不了或不愿意做的問題，政策才去支持?，F(xiàn)在的政策太多太飽滿，其實(shí)并不是都能促進(jìn)創(chuàng)新，也不是都符合國際規(guī)則。例如中小企業(yè)創(chuàng)新基金，其實(shí)是不符合WTO規(guī)則的，政府是好心辦了壞事。未來要將這樣的政策精簡，尤其要實(shí)現(xiàn)從選擇性政策向功能性政策的過渡。

　　(二)減少與目標(biāo)相背離的政策，避免創(chuàng)新規(guī)制錯位的現(xiàn)象

　　當(dāng)前我國有很多政策工具的應(yīng)用是與大目標(biāo)相悖的，例如，我們一方面強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位要提高創(chuàng)新活力，另一方面還要強(qiáng)調(diào)定崗定編和設(shè)置績效工資總額，這本身就是限制活力的。政策考評和評價過度量化扭曲真實(shí)意圖。目前各級政府在分解、落實(shí)科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)時，往往運(yùn)用科技投入、專利、論文等容易測度的量化指標(biāo)，但這實(shí)際在很大程度上扭曲了建設(shè)科技強(qiáng)國、創(chuàng)新型省市等真實(shí)意圖。這些明顯與現(xiàn)實(shí)不符的政策一定要及時調(diào)整。

　　(三)調(diào)整權(quán)責(zé)不明確、多頭管理、相互打架的政策，盡快明確主管部門

　　基于新興產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性，許多政策由多個部門共同推進(jìn)，部門的權(quán)責(zé)不夠明確，且很多政策是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，政策之間協(xié)調(diào)性弱、相互打架時有發(fā)生。例如，無人機(jī)涉及生產(chǎn)、銷售、飛行者資質(zhì)、事后處罰等環(huán)節(jié)，而相應(yīng)的監(jiān)管則牽涉到工商部門、民航部門、工信部、公安部門等多個部門，任何環(huán)節(jié)有紕漏，都給無人機(jī)監(jiān)管留下灰色地帶。在許多新興產(chǎn)業(yè)的區(qū)域化協(xié)同項(xiàng)目中，比如浙江在建的科創(chuàng)走廊，以及上海牽頭的G60科創(chuàng)走廊等，跨區(qū)域協(xié)同都停留在表面，甚至連跨區(qū)域之間的聯(lián)合攻關(guān)都困難重重。未來應(yīng)系統(tǒng)地梳理各協(xié)同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域可能存在的困難和風(fēng)險，調(diào)整不自洽的政策，盡量減少責(zé)任部門，盡快明確主體部門，出臺部門協(xié)同的政策法規(guī)。

　　(四)取消不必要的行業(yè)門檻限制，簡化審批流程

　　新興領(lǐng)域具有市場主體變化快、業(yè)態(tài)新等特點(diǎn)，因此，應(yīng)及時簡化事前審批流程，健全事中事后監(jiān)管，提高行政審批效能。比如在工商注冊等方面，要進(jìn)一步深化商事制度改革，推進(jìn)工商注冊便利化，擴(kuò)大簡易注銷試點(diǎn)，優(yōu)先對新業(yè)態(tài)實(shí)行“證照分離”改革試點(diǎn)，在工商登記中推進(jìn)“多證合一”。放寬新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策限制，建立公平開放的市場準(zhǔn)入制度，積極開展科創(chuàng)板及注冊制試點(diǎn)，優(yōu)化多層次資本市場對新興領(lǐng)域的支持。

　　本研究受科技部戰(zhàn)略研究專項(xiàng)“新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與‘創(chuàng)新政策3.0’研究(ZLY201709)”資助。