文/吳壽仁(上海市科學(xué)學(xué)研究所)

　　一、案例基本情況

　　甲地G研究所承接了乙地公安部門委托的一個技術(shù)咨詢項目，即乙地公安部門委托G研究所對乙地公安交通管理工作成效進行評估。G研究所按照合同要求，開展調(diào)研、數(shù)據(jù)分析，撰寫報告，并經(jīng)乙地公安部門驗收通過。該項目驗收后，乙地公安部門支付了項目款，扣除成本后產(chǎn)生了一部分凈利潤。

　　在該項目的實施中，G研究所使用了一件開展交通管理綜合評價方法的專利H，但沒有發(fā)生知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。

　　對于G研究所來說，從公安部門承接的橫向項目比較多，業(yè)務(wù)部門的科研人員期待這類項目可以作為科技成果轉(zhuǎn)化來處理。但找遍了所有政策法規(guī)文件，都沒有找到明確的依據(jù)。

　　對于這種情況，可否按照技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)提取獎酬金?對于政府及其部門利用財政資金委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)項目，可否按照科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)法律法規(guī)和政策文件規(guī)定分配獎酬金?

　　二、案例需把握的五個要點

　　從上述案情來看，需把握以下五個要點：

　　(一)是否屬于政府購買服務(wù)?

　　《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號，以下簡稱《辦法》)第二條規(guī)定，“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為?！边@一定義需把握以下五個要點：一是購買主體是各級國家機關(guān);二是承接主體是符合條件的供應(yīng)商，《辦法》第六條規(guī)定的“依法成立的企業(yè)、社會組織(不含由財政撥款保障的群團組織)，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人”，根據(jù)《辦法》第八條規(guī)定，不包括“公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織”;三是政府購買服務(wù)的內(nèi)容是《辦法》第九條規(guī)定的“包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)”;四是政府購買活動的過程是“按照政府采購方式和程序”，即按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式和采購程序;五是購買服務(wù)的價格根據(jù)“服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素”確定。

　　本案例的購買主體是乙地公安部門，購買內(nèi)容是評估交通管理工作成效，屬于政府履職所需服務(wù)事項，但不屬于“自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項”。即評估交通管理工作成效是為了使乙地公安部門更好地履職，而不是乙地公安部門應(yīng)提供的服務(wù)事項。承接主體G研究所是公益二類科研事業(yè)單位。該《辦法》第二十七條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)建立政府購買服務(wù)項目臺賬，依照有關(guān)規(guī)定或合同約定記錄保存并向購買主體提供項目實施相關(guān)重要資料信息?！钡椎谿研究所與乙地政府部門不存在行政隸屬關(guān)系，乙地財政、審計等部門很難對G研究所的資金使用情況進行監(jiān)督。

　　根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)規(guī)定，購買主體與承接主體應(yīng)當(dāng)簽訂政府購買服務(wù)合同，政府購買服務(wù)合同“應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格，資金結(jié)算方式，各方權(quán)利義務(wù)事項和違約責(zé)任等內(nèi)容”。

　　《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)自2020年3月1日起施行。施行前，執(zhí)行的是財政部、民政部、工商總局于2014年12月15日頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)。根據(jù)財綜〔2014〕96號文第二十條規(guī)定的“按照國庫集中支付管理有關(guān)規(guī)定和合同執(zhí)行進度支付款項”，由財政部門開具撥款憑證付款，無須開具發(fā)票。當(dāng)然，也可由政府部門作為委托方，委托承接方承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)，由承接方向委托方開具發(fā)票，承接方需要繳納稅款，委托方憑發(fā)票予以報銷。前者應(yīng)按財綜〔2014〕96號文規(guī)定的要求，確保資金規(guī)范管理和使用;后者是承接主體的收入，按照其收入管理規(guī)定的要求使用。后者的承接主體與購買主體是平等主體之間的交易行為，可簽訂技術(shù)合同并按照技術(shù)合同進行規(guī)范與管理。

　　(二)是不是技術(shù)咨詢活動?

　　本案例的項目標(biāo)的是對乙地公安交通管理工作成效進行評價。而這里的評價是運用科學(xué)知識和技術(shù)手段所進行的科技評估，符合《技術(shù)合同認(rèn)定規(guī)則》(國科發(fā)政字〔2001〕253號)第三十三條至第三十五條規(guī)定的技術(shù)咨詢合同認(rèn)定條件。因此，G研究所與乙地公安部門簽訂的政府購買服務(wù)合同是技術(shù)咨詢合同。

　　(三)是否是專利許可?

　　G研究所進行的技術(shù)咨詢使用了其發(fā)明專利H(因方法專利只能是發(fā)明專利)，但乙地公安部門只使用評價結(jié)論，并不需要使用專利H，無需G研究所授權(quán)其使用該專利。技術(shù)咨詢本身屬于技術(shù)轉(zhuǎn)移，但沒有發(fā)生知識產(chǎn)權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移，因而不存在專利許可問題，無需簽訂專利實施許可合同。

　　(四)是否屬于科技成果轉(zhuǎn)化?

　　本案例是運用專利技術(shù)H對乙地公安交通管理情況進行績效評價，是科技成果應(yīng)用活動，屬于《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》(以下簡稱《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》)第二條規(guī)定的科技成果轉(zhuǎn)化活動。

　　(五)政策文件有否明文規(guī)定?

　　對于委托方是政府及其部門的技術(shù)咨詢項目，可否納入科技科技成果轉(zhuǎn)化，適用《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實施規(guī)定?對此，國家文件沒有明確規(guī)定。

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》(廳字〔2016〕35號)提出“對于接受企業(yè)、其他社會組織委托的橫向委托項目，人員經(jīng)費使用按照合同約定進行管理。技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動的獎酬金提取，按照《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》執(zhí)行;項目合同沒有約定人員經(jīng)費的，由單位自主決定?！边@一規(guī)定可以解讀為科研機構(gòu)、高校(包括國家設(shè)立的科研機構(gòu)、高校和國有獨資企業(yè)(公司))接受企業(yè)、其他組織委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)項目，可以提取獎酬金，并不受工資總額限制，不納入工資總額基數(shù)。這意味著接受政府委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)項目不適用這一政策規(guī)定。

　　《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施〈中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定的通知》(國發(fā)〔2016〕16號)提出“國家鼓勵研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校通過轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資等方式，向企業(yè)或者其他組織轉(zhuǎn)移科技成果。國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)和高等院校應(yīng)當(dāng)采取措施，優(yōu)先向中小微企業(yè)轉(zhuǎn)移科技成果?！边@里強調(diào)的是向企業(yè)、其他組織轉(zhuǎn)移科技成果?？梢?，廳字〔2016〕35號文與國發(fā)〔2016〕16 號文規(guī)定是一脈相承的。

　　三、案例解析

　　本案例可否適用《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實施規(guī)定，給予科技人員提取獎酬金?可從以下四個方面加以分析：

　　(一)從科技成果及其轉(zhuǎn)化角度分析

　　從《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》第二條規(guī)定對科技成果及科技成果轉(zhuǎn)化的定義看，G研究所運用專利H及相關(guān)知識對乙地公安交通運行成效進行評價，屬于科技成果轉(zhuǎn)化活動，可以適用《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實施規(guī)定，以及廳字〔2016〕35號文規(guī)定。也就是說，G研究所可以為科技人員提取獎酬金，并享受“不受工資總額限制、不納入工資總額基數(shù)”的政策。

　　(二)從政府購買服務(wù)分析

　　從廣義的政府購買服務(wù)來看，即凡是購買主體是政府，就是政府購買服務(wù)，本案例項目屬于政府購買服務(wù)。但根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)對政府購買服務(wù)的定義看，政府購買的服務(wù)是“通過市場化方式提供的服務(wù)事項”，即本應(yīng)由政府提供的服務(wù)，改為“通過市場化方式”由承接主體提供，顯然這不包括政府作為一個“消費者”所需要的服務(wù)。而本案例的乙地公安部門是“公安交通運行成效評價”服務(wù)的消費者，而不是該服務(wù)的提供者，因而不能認(rèn)為是該辦法規(guī)定的政府購買服務(wù)，也就不受該辦法的約束。

　　(三)從購買服務(wù)的資金使用分析

　　退一步講，G研究所承擔(dān)乙地公安部門的委托，是發(fā)生在《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)施行之前，即應(yīng)當(dāng)適用《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)。而《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)第二十九條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)建立健全財務(wù)制度，嚴(yán)格遵守相關(guān)財政財務(wù)規(guī)定，對購買服務(wù)的項目資金進行規(guī)范的財務(wù)管理和會計核算，加強自身監(jiān)督，確保資金規(guī)范管理和使用”。這是對承接主體的財務(wù)管理提出要求，但沒有限制項目資金的使用，即沒有對可否提取獎酬金做出限制。

　　《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)第二十八條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)財務(wù)規(guī)定，規(guī)范管理和使用政府購買服務(wù)項目資金”，并“應(yīng)當(dāng)配合相關(guān)部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查與績效評價”，也沒有對資金的使用做出限制性規(guī)定。其實，G研究所與乙地公安部門簽訂技術(shù)咨詢合同時，可以對項目資金使用方式、使用范圍做出約定。

　　有些地方?jīng)]有明確規(guī)定政府購買技術(shù)性服務(wù)不可以提取獎酬金，但在政策宣講或解讀時明確提出不可以提取獎酬金，其解釋是政府資金要?？顚Ｓ?。這一解釋是站不住腳的。政府購買服務(wù)是購買承接主體提供的服務(wù)，而承接主體要安排其員工來提供服務(wù)，其服務(wù)水平、質(zhì)量、效果等在很大程度上取決于提供服務(wù)的人員的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，因此政府購買服務(wù)的項目資金應(yīng)主要用于人員支出。政府購買服務(wù)屬于技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的，根據(jù)《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及相關(guān)政策文件規(guī)定應(yīng)允許科技人員提取獎酬金。

　　本案例的G研究所與乙地不在一個地方，不存在行政隸屬關(guān)系，乙地公安部門委托G研究所對公安交通管理成效進行評估，可認(rèn)為是按照獨立交易原則進行的市場行為。在這種情況下，可按照市場交易規(guī)則處理，宜按照《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及相關(guān)政策規(guī)定處理。一些地方、一些研究所也是這樣處理的。

　　如果乙地公安部門不是通過國庫集中支付，而是利用G研究所開具的發(fā)票報銷并支付款項的，就是橫向科技活動，可不受《政府購買服務(wù)管理辦法》約束。

　　(四)從政策文件無明文規(guī)定角度分析

　　對于國家無明文規(guī)定的事項，有兩種處理辦法：一是向有關(guān)部門請示。本案例是否適用科技成果轉(zhuǎn)化政策，可向科技行政部門請示，由科技行政部門給予答復(fù)。二是制定具體的辦法。本單位已經(jīng)發(fā)生，或即將發(fā)生相關(guān)行為，國家無明確規(guī)定可適用，而且無其他解決途徑的，本單位可以制定具體的操作辦法。穩(wěn)妥起見，建議G研究所向科技行政部門請示，當(dāng)?shù)乜萍夹姓块T不能給出回復(fù)的，可以請示國家科技部。

　　四、思考與建議

　　科技成果轉(zhuǎn)化獎酬金分配，政策性很強。一旦執(zhí)行中發(fā)生偏差，糾正起來比較困難。如果獎酬金發(fā)放了，一旦被查出不符合政策規(guī)定，需要相關(guān)人員退款的，會相當(dāng)復(fù)雜。因此在操作時要特別慎重。

　　本案例看起來是一個技術(shù)咨詢項目可否提取獎酬金問題，實則政策性很強，且比較復(fù)雜。它不僅是政府采購政策與科技成果轉(zhuǎn)化政策交叉適用問題，也涉及一個政策空白點如何解決問題;既是實操問題，也是政策問題。

　　(一)定性問題

　　政府購買高校院所的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)活動，屬于縱向課題，還是橫向課題，還是均不屬于前兩者的第三類項目?高校院所一般不會將其列入縱向課題，但有的列入橫向課題，有的單獨列為一類項目，即政府購買服務(wù)項目。

　　(二)是否屬于政府購買服務(wù)問題

　　政府購買服務(wù)分兩種情形：一是政府作為服務(wù)提供者，不由自己提供改為通過市場化方式由承接主體提供;二是政府作為消費者采購服務(wù)。前者適用《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)，后者只適用《政府采購法》及其相關(guān)細(xì)則。

　　政府作為服務(wù)提供者的政府購買服務(wù)又分兩種情形：一是政府及其部門向本行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織購買服務(wù);二是政府及其部門向非本行政區(qū)域內(nèi)的機構(gòu)購買服務(wù)。這兩種情形在適用《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)及《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)時也存在差異，前者一般采取國庫集中支付，后者一般采取承接主體開具發(fā)票、購買主體憑發(fā)票付款并報銷入賬。

　　(三)政策執(zhí)行偏差問題

　　在實踐中，政府購買科研事業(yè)單位的技術(shù)性服務(wù)的，有的按照科技成果轉(zhuǎn)化獎酬金政策執(zhí)行;有的地方、部門給出了沒有說服力的解釋;有的持慎重態(tài)度，不執(zhí)行科技成果轉(zhuǎn)化獎酬金政策，按照橫向項目管理。作為橫向項目的，可以提取獎酬金，只是作為績效工資發(fā)放。也有的不給予科技人員提取任務(wù)勞務(wù)報酬。但這樣做，科技人員的工資收入與是否承擔(dān)政府委托項目沒有關(guān)系?？萍既藛T只有付出，沒有回報，只是憑個人境界和情操去申請并承擔(dān)政府購買服務(wù)項目。

　　有的地方對科技計劃項目，允許科研人員提取勞務(wù)費，且不受績效工資總額限制，但對政府委托或購買的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)項目，不允許提取獎酬金。即使發(fā)放獎酬金，只能在績效工資額度內(nèi)發(fā)放。同樣是使用財政資金，同樣是科技項目，卻執(zhí)行了完全不一樣的政策，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?

　　可見，這個問題需要國家有關(guān)部門給出明確的規(guī)定。

　　【關(guān)于作者】

　　吳壽仁，曾任上海市科學(xué)技術(shù)委員會體制改革與法規(guī)處處長，上海市計劃生育科學(xué)研究所黨委副書記、紀(jì)委書記，現(xiàn)任上海市科學(xué)學(xué)研究所副所長。著有《科技成果轉(zhuǎn)化操作實務(wù)》《科技成果轉(zhuǎn)化疑解》《科技成果轉(zhuǎn)化政策導(dǎo)讀》和《科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化案例解析》等書。