文/黃寧 韓佳偉(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　國內(nèi)研發(fā)總支出中的國外資金占比(以下簡稱GERD外資占比)是一項重要的科技創(chuàng)新指標(biāo)。在世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)報告》中，GERD外資占比是一項基礎(chǔ)指標(biāo)，用于表征創(chuàng)新過程中各參與方的關(guān)聯(lián)程度。值得關(guān)注的是，中國該指標(biāo)不僅遠遠落后于世界主要國家，也遠遠落后于中國其他指標(biāo)的世界排名。2020年，中國GERD外資占比僅排在全球第81位，而其所屬的三級指標(biāo)“創(chuàng)新聯(lián)系”居第48位，二級指標(biāo)“商業(yè)成熟度”居第15位，中國綜合創(chuàng)新能力則居第14位。這一現(xiàn)象，在既有文獻中常常被用以說明中國與國外的研發(fā)關(guān)聯(lián)薄弱，但其背后的原因卻鮮有探討。本文將對此進行簡要分析。

　　一、中國GERD外資占比的發(fā)展現(xiàn)狀

　　與世界主要國家相比，中國GERD外資占比長期處于較低水平。2000年，在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的32個國家中，約一半國家的GERD外資占比在5%以上，而中國僅為2.7%，排在第22位。到2018年，在有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的30個國家中，超過2/3的國家的GERD外資占比在5%以上，而中國僅為0.4%，與世界主要國家的差距進一步拉大，排在第30位。

　　2000—2018年，中國GERD外資占比總體呈下降趨勢，累計下降2.3個百分點。從簡單的數(shù)據(jù)拆解看，該比例的下降主要是分子(即來自國外的研發(fā)資金)增速低于分母(即全社會研發(fā)支出)增速所致。2000—2018年，中國來自國外的研發(fā)資金從24.1億元增長到71.4億元，年均增速為6.2%。同期全社會研發(fā)支出從895.7億元增長到19,677.9億元，年均增速高達18.7%。國際比較可以顯示出中國這兩個增速的巨大差別。2000—2018年，在OECD有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的24個國家中，中國全社會研發(fā)支出年均增速超過了幾乎所有國家，居第2位。而中國來自國外的研發(fā)資金年均增速卻落后于絕大多數(shù)國家(大部分國家在10%以上)，居倒數(shù)第6位。

　　綜合而言，中國GERD外資占比指標(biāo)有兩個關(guān)鍵特征。第一，中國GERD外資占比長期處于較低水平。中國2000年的數(shù)值(2.7%)是中國有統(tǒng)計的最早、也是最高的水平。即便拿該數(shù)值與其他國家作比較，不僅低于當(dāng)年大部分國家的水平，也低于2000—2018年內(nèi)有統(tǒng)計的幾乎所有國家的最高水平(共43個國家，僅高于日本的0.7%)。第二，近年流入中國的國外研發(fā)資金的增長趨于停滯。2011年以后，每年流入中國的國外研發(fā)資金均未再超過該年的116.2億元，基本處于無增長狀態(tài)。要分析中國GERD外資占比低的問題，就需要對這兩個關(guān)鍵特征做出解釋。

　　二、國外研發(fā)資金在中國的部門與地區(qū)分布

　　(一)部門分布

　　企業(yè)是大部分國家國外研發(fā)資金的主要執(zhí)行部門。在2018年流入中國的71.4億元國外研發(fā)資金中，由企業(yè)執(zhí)行的資金有60億元，占84%，高校與研究機構(gòu)分別執(zhí)行了5.8億元和5.2億元資金。世界主要國家亦是如此，2018年流入美國、加拿大、日本、韓國的國外研發(fā)資金有90%以上由企業(yè)執(zhí)行，流入德國、意大利、土耳其等國的國外研發(fā)資金也有70%以上由企業(yè)執(zhí)行。

　　根據(jù)既有資料進一步推斷，目前中國企業(yè)所執(zhí)行的國外研發(fā)資金中，將近一半是通過外資研發(fā)中心實現(xiàn)的。截至2017年底，上海市外資研發(fā)中心共有426家，約占全國的1/4，這些研發(fā)中心當(dāng)年所執(zhí)行的國外研發(fā)資金為12.91億元(陳湯斌，2018)?；谏虾Ｊ型赓Y研發(fā)中心在全國數(shù)量中的占比粗略估算，全國研發(fā)中心所執(zhí)行的國外研發(fā)資金約為51億元，占2017年全國企業(yè)所執(zhí)行的國外研發(fā)資金的一半。

　　此外，近年流入中國規(guī)上工業(yè)企業(yè)的國外研發(fā)資金，大部分由外資企業(yè)(包括港澳臺投資企業(yè))執(zhí)行。2011—2017年，流入規(guī)上工業(yè)企業(yè)的國外研發(fā)資金中，外資企業(yè)占比基本在75%以上。

　　(二)地區(qū)分布

　　國外研發(fā)資金在中國的地區(qū)分布比較集中。主要分布在北京、上海、天津、江蘇、廣東等研發(fā)實力較強、外企活動活躍的地區(qū)。2017年流入這五個地區(qū)的國外研發(fā)資金占全國的87.5%，其中，僅北京與上海兩地就占到全國的58%。

　　國外研發(fā)資金的地區(qū)分布與外資研發(fā)中心的地區(qū)分布也可以相互印證。2017年，北京市外資研發(fā)中心共有559家，再結(jié)合前述上海市的數(shù)據(jù)粗略估算，北京、上海兩地的外資研發(fā)中心所執(zhí)行的國外研發(fā)資金約有30億元，占全國外資研發(fā)中心的59%。

　　三、GERD外資占比低的規(guī)模原因與結(jié)構(gòu)原因

　　由于國外研發(fā)資金主要通過企業(yè)執(zhí)行，影響GERD外資占比最重要的因素就是外商直接投資，尤其是內(nèi)向FDI。本文認為，前文所述的兩個關(guān)鍵特征就可以分別用內(nèi)向FDI的規(guī)模原因與結(jié)構(gòu)原因來解釋。

　　(一)規(guī)模原因

　　外資企業(yè)(包括外資研發(fā)中心)是執(zhí)行國外研發(fā)資金的最重要主體。因此，影響一國GERD外資占比的最基礎(chǔ)因素是外資在該國經(jīng)濟中的總體參與水平。一方面，跨國公司在東道國的經(jīng)營活動為其實現(xiàn)研發(fā)本地化提供了基礎(chǔ)。在價值鏈中，研發(fā)環(huán)節(jié)處于生產(chǎn)制造和物流分銷等環(huán)節(jié)的上游?？鐕驹跂|道國的研發(fā)活動則是其在東道國經(jīng)營活動的最高階段。中國吸引外資研發(fā)中心的歷史表明，跨國公司在華設(shè)立研發(fā)中心往往是其深度融入在華生產(chǎn)和市場之后的結(jié)果(崔新健、高秀娟，2010)。另一方面，研發(fā)本地化是跨國公司用以支撐其在東道國的生產(chǎn)和市場的必要舉措。為了接近當(dāng)?shù)厥袌觯鐕竞Ｍ飧綄俟拘枰诋?dāng)?shù)亻_展研發(fā)活動，以開發(fā)設(shè)計出適合當(dāng)?shù)厥袌鰲l件的產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝(梁峻芳，2006)。

　　在其他因素不變的前提下，一國經(jīng)濟中外資的參與程度越高，該國就越容易吸引和利用來自國外的研發(fā)資金。實際上，無論基于橫向的國際比較還是縱向的歷史比較，F(xiàn)DI存量占GDP的比重與GERD外資占比都呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。

　　從國際比較看，目前FDI存量占GDP比重較高的國家，其GERD外資占比也較高。2018年，美國、德國、加拿大、英國FDI存量占GDP的比重都在20%以上，其GERD外資占比也都在5%以上。中國、日本、韓國FDI存量占GDP的比重都沒有超過15%，其GERD外資占比則都在2%以下。

　　從歷史比較看，各國隨著FDI存量占GDP比重的不斷上升，其GERD外資占比也不斷上升。根據(jù)UNCTAD與OECD的數(shù)據(jù)，1981—2018年，加拿大與英國FDI存量占GDP比重分別提高了30.5和57.0個百分點，GERD外資占比分別提高了5.5和6.8個百分點;1990—2018年，德國與美國FDI存量占GDP比重分別提高了10.9和15.3個百分點，其GERD外資占比分別提高了3.7和4.5個百分點。

　　綜上分析，F(xiàn)DI存量占GDP的比重較低是導(dǎo)致中國GERD外資占比低的規(guī)模原因。正是由于中國FDI存量占GDP的比重長期處于較低水平(2000年以來一直在16%以下)，才導(dǎo)致了前文所述的第一個關(guān)鍵特征——中國GERD外資占比長期偏低。

　　在影響中國FDI存量占GDP的比重的因素中，除語言文化、發(fā)展階段等短期難以改變的因素外，對外開放水平是最重要的決定因素。根據(jù)OECD發(fā)布的2019年FDI限制指數(shù)，中國對FDI的限制程度為0.244，既高于法國、德國、英國、美國等發(fā)達國家，也高于巴西、土耳其、南非、印度、越南等新興國家。在OECD統(tǒng)計的所有84個國家中，中國FDI限制程度排在第9位。而在前述有GERD外資占比統(tǒng)計的國家中，中國排在第2位，對FDI的限制程度僅次于俄羅斯。

　　(二)結(jié)構(gòu)原因

　　中國GERD外資占比指標(biāo)的第二個關(guān)鍵特征是近年國外研發(fā)資金的增長趨于停滯，這與其他國家的歷史經(jīng)驗不符。一般情況下，在一國FDI流入快速增長的時期，往往也伴隨著國外研發(fā)資金流入的快速增長。例如，加拿大的1983—1987年，法國的1986—1990年，英國的1997—2002年，德國的1994—2001年，美國的2010—2017年。但中國近年卻并沒有出現(xiàn)這種同步增長現(xiàn)象。2011—2018年，中國FDI流入量從0.71萬億美元增加到1.62萬億美元，增長了130%，同期流入中國的國外研發(fā)資金卻處于停滯狀態(tài)。這恰恰也導(dǎo)致，中國在FDI存量占GDP的比重保持穩(wěn)定的情況下，GERD外資占比反而出現(xiàn)趨勢性下降，2011—2018年累計下降0.9個百分點。

　　本文認為，造成這種現(xiàn)象的原因是結(jié)構(gòu)性的：雖然近年中國吸引的外資不斷增長，但這些外資卻沒有大量流向研發(fā)密集型部門。根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)測算，各國引入的國外研發(fā)資金高度集中在化學(xué)制造、醫(yī)藥制造、信息通訊與運輸設(shè)備制造、信息通訊服務(wù)、專業(yè)與科學(xué)技術(shù)服務(wù)這五個研發(fā)密集型部門。2011—2018年，在有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的國家中，絕大多數(shù)國家引入的國外研發(fā)資金在這五個部門的集中度在75%～95%之間。而外資的部門流向又是其研發(fā)資金部門流向的決定因素。前述GERD外資占比較高的國家中，大部分國家FDI存量在這五個部門的集中度超過20%，其中，美國、德國、意大利、芬蘭、比利時、以色列超過30%。但中國近年FDI流向這五個部門的比例并不高。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，在2011—2016年FDI流量高速增長的時期，這五個部門合計吸引的外資比例基本在15%～20%之間。

　　導(dǎo)致這種結(jié)構(gòu)性問題的原因可能有以下幾個：

　　第一，中國研發(fā)密集型部門對外資的開放程度不足。例如，2019年中國對運輸設(shè)備制造(Transport equipment)和通訊服務(wù)(Communications)的FDI限制指數(shù)分別為0.120和0.733，不僅遠高于OECD的平均水平(0.017和0.080)，也分別高于中國對制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的FDI限制指數(shù)(0.073和0.306)。

　　第二，中國對知識產(chǎn)權(quán)的保護不夠完善。研發(fā)類外資對東道國知識產(chǎn)權(quán)保護的敏感性要高于普通外資。外資在東道國設(shè)立研發(fā)機構(gòu)的目的是利用當(dāng)?shù)氐难邪l(fā)資源實現(xiàn)創(chuàng)造創(chuàng)新，必然會對東道國知識產(chǎn)權(quán)保護提出較高要求，以確保其核心技術(shù)不會受到惡意仿造(賓建成、王宇，2002)。但中國的知識產(chǎn)權(quán)保護水平仍有較大提升空間。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《全球競爭力報告2019》，中國知識產(chǎn)權(quán)保護水平排在全球第53位，與美國(12位)、法國(14位)、英國(21位)、加拿大(24位)、德國(29位)等國還有較大差距。進一步以中國在生物醫(yī)藥領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護為例，2017年之前中國對生物制劑的數(shù)據(jù)保護期限為6年，直到2017和2018年兩次政策調(diào)整才將期限延長至12年，達到與美國相當(dāng)?shù)乃健ｋS之而來的是中國醫(yī)藥制造領(lǐng)域的規(guī)上工業(yè)企業(yè)所使用的國外研發(fā)資金在2018年大幅增長67%，而此前2011—2017年的平均增速僅為4.7%。

　　第三，中國科技體系對外資開放不足。例如，根據(jù)相關(guān)調(diào)研，中國科技計劃體系對外資開放不足，也影響了一些跨國公司對于在華研發(fā)布局的決策。中國歐盟商會在《歐盟企業(yè)在中國建議書2020/2021》報告中就指出，相比于中國本土企業(yè)，外資企業(yè)在獲得高新技術(shù)資質(zhì)、享受稅收減免待遇以及獲得公共研發(fā)資助等方面仍然面臨許多困難。具體如，由于一些地方政府偏愛本土龍頭企業(yè)，再加上語言障礙和溝通不暢，外資企業(yè)較難在中國獲得研發(fā)資助。外資機構(gòu)承擔(dān)或參與科技計劃的情況，缺乏連續(xù)的公開數(shù)據(jù)。但根據(jù)相關(guān)文獻的統(tǒng)計，2016年承擔(dān)重點研發(fā)計劃的外商獨資企業(yè)為15家，僅占到當(dāng)年承擔(dān)單位數(shù)(560家)的2.7%。

　　此外，中國國內(nèi)企業(yè)研發(fā)能力不足，可能也在客觀上降低了國外研發(fā)資金流入中國的意愿。一方面，國內(nèi)企業(yè)還未對外資企業(yè)形成較強的研發(fā)競爭壓力，導(dǎo)致外資企業(yè)的在華研發(fā)大部分停留在中低階段，所投入的研發(fā)資源也難以達到其在發(fā)達市場的研發(fā)投入水平。另一方面，國內(nèi)企業(yè)還不具備相對于外資企業(yè)的差異化研發(fā)優(yōu)勢，難以與外資企業(yè)建立平等互利的研發(fā)合作關(guān)系。

　　四、思考與建議

　　上述分析表明，中國GERD外資占比低的背后，既有中國對外開放的問題，包括經(jīng)濟體系的開放問題和科技體系的開放問題，也有中國國內(nèi)研發(fā)能力不足的問題。

　　近年來一些發(fā)達國家對中國的技術(shù)限制逐步收緊。中國通過企業(yè)“走出去”(海外技術(shù)并購)和人才“走出去”(留學(xué)與交流訪問)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的渠道越來越窄，未來必須更加依賴“引進來”的方式。但中國GERD外資占比長期處于較低水平，表明中國對“引進來”的方式還未予以足夠的重視。專利合作數(shù)據(jù)也表明，中國通過“引進來”融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的程度仍有待提升。2018年中國發(fā)明專利權(quán)被外國擁有的比例僅為9.1%，既低于OECD國家的平均水平(13.2%)，也低于金磚國家的平均水平(12%)。中國應(yīng)高度重視這一問題，并結(jié)合新形勢盡快進行政策調(diào)整。

　　第一，統(tǒng)籌推進科技對外開放與經(jīng)濟對外開放。加強科技管理部門與經(jīng)濟管理部門的協(xié)調(diào)合作，以經(jīng)濟開放為必要前提，以科技開放為關(guān)鍵支撐。一方面，通過經(jīng)濟開放確保國外科技創(chuàng)新主體“進得來”。針對醫(yī)藥制造、信息通訊與運輸設(shè)備制造、信息通訊服務(wù)、專業(yè)與科學(xué)技術(shù)服務(wù)等部門下的具體行業(yè)，結(jié)合自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)，進一步縮短負面清單、放寬外資準入，納入鼓勵外商投資的范圍。另一方面，通過科技開放促使國外科技創(chuàng)新主體“愿意來”。提升科技體系對外資的開放度與友好度，在科技財稅優(yōu)惠、科技計劃項目、科技獎勵與補貼的信息發(fā)布、申報、評審與執(zhí)行等環(huán)節(jié)，只要是在華的外資企業(yè)即視為中國企業(yè)，在事實上給予與內(nèi)資企業(yè)同樣的待遇(少數(shù)敏感技術(shù)領(lǐng)域除外)。

　　第二，進一步提升知識產(chǎn)權(quán)保護水平。一方面，結(jié)合國內(nèi)創(chuàng)新能力的提升進程，對標(biāo)代表性國際協(xié)定(如CPTPP甚至TPP)，進一步縮小中國知識產(chǎn)權(quán)保護與國際知識產(chǎn)權(quán)新規(guī)則的差距。對于短期難以接受的高標(biāo)準規(guī)則，可以設(shè)定5～10年的過渡期，對外釋放明確的政策預(yù)期。另一方面，加強知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法力度，在各地方知識產(chǎn)權(quán)局設(shè)立專門的執(zhí)法處室(科室)，支持地方財政設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法經(jīng)費，穩(wěn)定和擴大執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法效率。

　　第三，加大力度吸引和支持外資研發(fā)中心。鼓勵北京、上海、粵港澳大灣區(qū)、成渝等地結(jié)合科技創(chuàng)新中心建設(shè)，吸引更多外資研發(fā)中心在華發(fā)展，推動外資研發(fā)中心融入國內(nèi)創(chuàng)新體系。設(shè)立專項資金支持外資研發(fā)中心升級為區(qū)域性或全球性研發(fā)中心。著力優(yōu)化外資研發(fā)中心在資質(zhì)認定、登記注冊、跨境籌資、非貿(mào)付匯、研發(fā)設(shè)備通關(guān)等環(huán)節(jié)的流程，為外資研發(fā)中心聘雇的海外高層次人才在出入境、停居留、住房等方面提供便利與保障。引導(dǎo)外資研發(fā)中心參與各類科技創(chuàng)新基地與平臺建設(shè)及科技成果轉(zhuǎn)化項目。

　　第四，加快提升國內(nèi)企業(yè)研發(fā)能力。通過研發(fā)補貼、高技術(shù)引導(dǎo)基金、技術(shù)創(chuàng)新中心等政策，促進國內(nèi)企業(yè)彌補研發(fā)“短板”、鍛造研發(fā)“長板”，提高產(chǎn)品與服務(wù)的技術(shù)復(fù)雜度。引導(dǎo)內(nèi)外資企業(yè)基于差異化技術(shù)優(yōu)勢建立研發(fā)關(guān)聯(lián)，通過共建聯(lián)合研發(fā)中心、共建實驗室或委托、聯(lián)合開發(fā)等形式構(gòu)建平等互利的研發(fā)合作關(guān)系。

　　第五，避免外資審查與出口管制政策對高技術(shù)外資的不必要干擾。2020年出臺的《外商投資安全審查辦法》和《出口管制法》符合中國維護國家安全和利益、履行國際義務(wù)的需要。但在后續(xù)實施中應(yīng)處理好安全與開放的關(guān)系，避免對吸引高技術(shù)外資造成不必要干擾。一是要在《外商投資安全審查辦法》的實施細則中對“關(guān)鍵技術(shù)”等重要概念進行更加明確的界定，防止審查措施的泛化。例如，外資并購中國某個掌握關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)，應(yīng)經(jīng)過安全審查，但外資在華新建一個研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)，則安全審查的必要性不大(崔凡，2020)。二是要在《出口管制法》的實施細則中消除外資對研發(fā)本地化的疑慮。例如，由于出口管制法將“從中國境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項”納入管制范圍，外資研發(fā)中心的研發(fā)成果在向境外轉(zhuǎn)移時將受到管轄(蔡榮偉、張國勛、張曉宇等，2020)。對此的管制細則，應(yīng)結(jié)合在華機構(gòu)與海外母公司之間的成果所有權(quán)分配以及是否參與國家科技計劃等問題進行詳細規(guī)定。

　　上海市科學(xué)學(xué)研究所張宓之、首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院張亮亮、西南財經(jīng)大學(xué)鄧興華對本文亦有貢獻。

　　本文受科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(ZLY201830、ZLY201921、ZLY202002)支持。