文/董陽(yáng)(中國(guó)科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院)

　　一、藥品上市許可持有人制度改革的背景

　　根據(jù)現(xiàn)行《藥品管理法》，我國(guó)明確實(shí)施把上市許可與生產(chǎn)許可合一的“捆綁式”管理體制，換言之，只有藥品生產(chǎn)企業(yè)可以申請(qǐng)注冊(cè)藥品，取得藥品批準(zhǔn)的文號(hào)。

　　這樣的狀況無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致兩種后果：一是導(dǎo)致研發(fā)機(jī)構(gòu)的研發(fā)壓力大、成本高，難以有效調(diào)動(dòng)研發(fā)者積極性，不利于鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新;二是導(dǎo)致制藥企業(yè)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，重復(fù)申請(qǐng)新藥批文，造成醫(yī)藥行業(yè)“多小散”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，甚至對(duì)藥品質(zhì)量安全造成惡劣影響;三是對(duì)于藥監(jiān)部門而言，容易導(dǎo)致行政資源嚴(yán)重浪費(fèi)，監(jiān)管水平難以提高。

　　在經(jīng)歷了數(shù)十年“以仿為主”的粗放增長(zhǎng)后，我國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)亟須邁入“創(chuàng)仿結(jié)合”新階段，從供給側(cè)提升藥品創(chuàng)新能力。為此，基于上述背景，為了有效提升藥品研發(fā)的能力，增加創(chuàng)新藥物的供給，國(guó)家啟動(dòng)了藥品上市許可持有人制度(Marketing Authorization Holder，MAH)改革。

　　二、藥品上市許可持有人制度改革的政策內(nèi)涵

　　藥品上市許可持有人制度改革是采用藥品上市許可與生產(chǎn)許可分離的管理模式，允許藥品上市許可持有人自行生產(chǎn)藥品，或者委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品。

　　2015年11月，全國(guó)人大發(fā)布《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問(wèn)題的決定》，明確授權(quán)北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10個(gè)省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院及國(guó)家食藥監(jiān)總局也相繼制定相應(yīng)的文件，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕41號(hào))、《總局關(guān)于推進(jìn)藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(食藥監(jiān)藥化管〔2017〕68號(hào))等。

　　與原先的藥品注冊(cè)與生產(chǎn)許可“捆綁”模式相比，藥品上市許可持有人制度的創(chuàng)新意義主要體現(xiàn)在3個(gè)維度上：一是“擴(kuò)圍”，將藥品注冊(cè)申請(qǐng)人的外延拓展到研究機(jī)構(gòu)以及研究人員，不再局限于原先的藥品生產(chǎn)企業(yè)，研究機(jī)構(gòu)和人員只要提交藥品上市申請(qǐng)并獲得相應(yīng)的上市許可及批準(zhǔn)文號(hào)之后，便能夠以藥品上市許可持有人身份參與到藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)之中;二是“代工”，由于藥品上市許可和生產(chǎn)許可實(shí)現(xiàn)了“解綁”，因而藥品上市許可持有人能夠委托其它具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的藥品生產(chǎn)企業(yè)(僅限于試點(diǎn)區(qū)域內(nèi))為其代工生產(chǎn)藥品，避免了持有人的負(fù)擔(dān);三是“更替”，申請(qǐng)人或持有人具有更加靈活的自主權(quán)，可以在“藥品上市許可相關(guān)申請(qǐng)已受理、尚未審批階段或獲得批準(zhǔn)后”等各環(huán)節(jié)各階段，提出“變更申請(qǐng)人、持有人及受托生產(chǎn)企業(yè)”的補(bǔ)充申請(qǐng)(周琳，2016)。

　　三、上海的改革實(shí)踐：以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)

　　在10個(gè)試點(diǎn)省(市)中，上海市的藥品上市許可持有人制度改革實(shí)施路徑呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的特征：以創(chuàng)新為核心。

　　上海市自2012年7月起就啟動(dòng)了關(guān)于“藥品上市許可持有人制度”的課題研究，2015年4月形成了初步試點(diǎn)方案并上報(bào)國(guó)家食藥監(jiān)總局，同時(shí)積極參與國(guó)家總局對(duì)藥品上市許可持有人制度的設(shè)計(jì)。2015年11月，全國(guó)人大明確授權(quán)試點(diǎn)后，上海市迅速推行了相應(yīng)的配套改革舉措。

　　聚焦上海市的藥品上市許可持有人改革試點(diǎn)，其在落實(shí)國(guó)家層面改革舉措的過(guò)程中，密切結(jié)合自身特點(diǎn)，充分發(fā)揮自身在生物醫(yī)藥研發(fā)領(lǐng)域的資源優(yōu)勢(shì)，牢牢把握“研發(fā)主體激勵(lì)”這一主線，建立了“以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)制”。由于作為創(chuàng)新藥研發(fā)主體的科研機(jī)構(gòu)和科研人員自身往往缺乏足夠的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)承受和應(yīng)對(duì)能力，因此，上海市在改革實(shí)施過(guò)程中，著力通過(guò)多措并舉的方式提升研發(fā)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，從而有效地增強(qiáng)研發(fā)主體的參與度和活躍度。按照“研發(fā)主體進(jìn)入—合作關(guān)系確立—試點(diǎn)實(shí)施執(zhí)行—事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”的4階段全生命周期，分別建立健全4類機(jī)制：

　　一是在研發(fā)主體進(jìn)入階段，強(qiáng)化篩選機(jī)制。要求所遴選的試點(diǎn)單位必須通過(guò)建立“四個(gè)一”來(lái)落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任，即一整套覆蓋藥品全生命周期的質(zhì)量管理制度、一整套包括生產(chǎn)、銷售、配送等委托質(zhì)量協(xié)議、一支與質(zhì)量管控組織架構(gòu)相適應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)，以及一整套切實(shí)可行的應(yīng)急處置措施。

　　二是在合作關(guān)系確立階段，建立契約機(jī)制。組織相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)研究制定相關(guān)指南，在其指導(dǎo)下，委托生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中持有人和受托方之間簽訂委托生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量協(xié)議，從而有效落實(shí)企業(yè)質(zhì)量管控責(zé)任。

　　三是在試點(diǎn)實(shí)施執(zhí)行階段，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制。在事前審核方面，專門成立了藥品上市許可持有人工作小組，對(duì)試點(diǎn)品種建立“一品一檔”，落實(shí)專人，主動(dòng)提前介入、開辟綠色通道、實(shí)施全程跟蹤服務(wù);在事中事后監(jiān)管方面，建立江浙滬跨省監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源共享、檢查人員互派、檢查結(jié)果互認(rèn)，提升監(jiān)管能力。

　　四是在事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)階段，完善救濟(jì)機(jī)制。打造專項(xiàng)資金+商業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)模式，要求試點(diǎn)持有人按規(guī)定購(gòu)買商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，同時(shí)由上海市張江高科技園區(qū)管理委員會(huì)出資設(shè)立5000萬(wàn)元額度的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)保障資金，對(duì)注冊(cè)在張江核心區(qū)內(nèi)的持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)保障，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行先行理賠，并為企業(yè)購(gòu)買商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)提供30%～50%的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而有效地提升了企業(yè)質(zhì)量安全責(zé)任承擔(dān)能力。

　　上海市的相關(guān)改革舉措取得了顯著成效。上海市的藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)積極申報(bào)參與試點(diǎn)，申請(qǐng)單位覆蓋了試點(diǎn)的全部5種類型，其中超過(guò)七成為研發(fā)機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)了創(chuàng)新主體的積極性、主動(dòng)性;采取委托生產(chǎn)方式的占到78%，跨省委托主要集中在江浙兩省，有效地助力了長(zhǎng)三角區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用也十分顯著，2017年上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)3046億元，其中制造業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)1093億元，首次突破千億元大關(guān)，大力推動(dòng)了生物醫(yī)藥創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化。