文/周華東 李哲(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　二戰(zhàn)期間，“曼哈頓工程”的巨大成功，讓全世界認(rèn)識(shí)到集中國家力量組織大科學(xué)工程在發(fā)展國家戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)中的巨大推動(dòng)作用。戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國家都積極發(fā)展國家實(shí)驗(yàn)室和大科學(xué)中心，比如美國陸續(xù)建立了一批國家實(shí)驗(yàn)室，德國建立了亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)(原名大科學(xué)中心聯(lián)合會(huì))，英國建立了卡文迪什國家實(shí)驗(yàn)室、盧瑟福-阿普爾頓國家實(shí)驗(yàn)室，法國建立了國家科學(xué)研究中心。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，各國根據(jù)本國的制度框架，形成各具特色的國家實(shí)驗(yàn)室治理模式，在國家實(shí)驗(yàn)室的投資建設(shè)、運(yùn)行資助、外部監(jiān)督和內(nèi)部管理等方面既有共同之處，也存在明顯差異，這些經(jīng)驗(yàn)對于我國國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)有著重要借鑒意義。

　　一、機(jī)構(gòu)建設(shè)的投資模式：全額出資、主導(dǎo)出資

　　當(dāng)前，國際上主要國家的國家實(shí)驗(yàn)室或大型科學(xué)中心，都是面向國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)科技任務(wù)，政府都是其建設(shè)運(yùn)行的主導(dǎo)力量，但在具體建設(shè)和運(yùn)行投入模式上有一定的差異，主要有以下兩種。

　　政府全額投資模式。美國國家實(shí)驗(yàn)室均由美國聯(lián)邦政府全額出資建設(shè)，國家實(shí)驗(yàn)室資產(chǎn)所有權(quán)都?xì)w政府所有。盡管部分國家實(shí)驗(yàn)室委托第三方承包經(jīng)營管理，但是承包方不擁有國家實(shí)驗(yàn)室資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。

　　政府主導(dǎo)投資模式。德國等歐洲國家在建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室和大科學(xué)中心時(shí)，一般采用聯(lián)邦政府、地方政府占主導(dǎo)，同時(shí)吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與的多元投資模式，通常采用獨(dú)立法人的模式運(yùn)行。

　　二、機(jī)構(gòu)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)支持模式：全額撥款、部分撥款

　　全額撥款模式。美國國家實(shí)驗(yàn)室的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和研究經(jīng)費(fèi)基本都由美國聯(lián)邦政府直接全額撥款，機(jī)構(gòu)運(yùn)行和研發(fā)機(jī)構(gòu)的92%～97%都來自政府直接撥款，比如2013年橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室研發(fā)經(jīng)費(fèi)的97.4%來自政府撥款。

　　政府部分撥款、穩(wěn)定支持模式。德國政府對亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支持，主要基于機(jī)構(gòu)運(yùn)行績效評估提供相對穩(wěn)定的政府經(jīng)費(fèi)支持，但是一般并不全額撥款。比如，2013年，德國亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中的70%左右，由聯(lián)邦政府和各州政府按9∶1的比例提供，另外30%來自第三方經(jīng)費(fèi)，也就是由各研究中心通過競爭性經(jīng)費(fèi)(包括來自外部的公共或私營機(jī)構(gòu)的合同經(jīng)費(fèi)等)方式獲得。

　　三、機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管模式：歸口監(jiān)管、多方監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管

　　監(jiān)管與政府管理體制及經(jīng)費(fèi)投入有關(guān)，一般由實(shí)驗(yàn)室主管部門或出資的地方政府進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管主體主要有歸口監(jiān)管、多頭監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管三種模式。

　　歸口監(jiān)管。美國國家實(shí)驗(yàn)室采取主管部門歸口監(jiān)管模式，也就是各相關(guān)聯(lián)邦政府部門分別建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室，并擁有對其下轄國家實(shí)驗(yàn)室的監(jiān)管權(quán)。比如，能源部先后建立了17個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室，這些實(shí)驗(yàn)室大都由能源部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科學(xué)局進(jìn)行直接管理。

　　多方監(jiān)管。德國亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)是獨(dú)立的非營利性機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)支持來源于多個(gè)聯(lián)邦政府部門，由相應(yīng)政府部門對其進(jìn)行監(jiān)管。比如，德國亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)中的德國宇航中心，其經(jīng)費(fèi)主要來源德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和德國教研部，這兩個(gè)部門對宇航中心都有一定的監(jiān)管權(quán)(主要包括經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、主席任命、考核評估等)。

　　統(tǒng)一監(jiān)管。2013年，俄羅斯頒布了《俄羅斯科學(xué)院改革法案》，成立了聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)管理署，統(tǒng)一監(jiān)管由原俄科院、俄醫(yī)科院和俄農(nóng)科院支配的聯(lián)邦資產(chǎn)及下屬所有機(jī)構(gòu)。

　　四、機(jī)構(gòu)所有權(quán)與運(yùn)營模式：政府運(yùn)營、委托運(yùn)營和自主運(yùn)營

　　在國家實(shí)驗(yàn)室和大科學(xué)中心的所有權(quán)與運(yùn)營模式上，國際上有以下三種通行做法。

　　政府擁有、政府運(yùn)營(Government Owned-Government Operated，GOGO)：美國國家實(shí)驗(yàn)室一類采用政府擁有、政府管理的模式，即“國有國營”類型，實(shí)驗(yàn)室土地和研究設(shè)備為聯(lián)邦政府所有，其雇員和管理者均為聯(lián)邦政府公務(wù)員，遵循公務(wù)員管理制度，主要開展戰(zhàn)略性、探索性以及涉及國家安全的保密性研究工作，管理方式相對簡單直接，由主管部門根據(jù)國家需要制定實(shí)驗(yàn)室研究計(jì)劃，并負(fù)責(zé)執(zhí)行，例如美國國家能源技術(shù)實(shí)驗(yàn)室。

　　政府擁有、承包方運(yùn)營(Government Owned-Contractor Operated，GOCO)。美國能源部國家實(shí)驗(yàn)室的主要管理形態(tài)是政府擁有、承包方管理的模式，即“國有民營”類型。這類實(shí)驗(yàn)室的土地和設(shè)備通常由聯(lián)邦政府擁有或租用，而管理工作由聯(lián)邦政府以合同方式委托給企業(yè)、大學(xué)和非營利機(jī)構(gòu)等承包方負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府部門通過競爭方式選取承包方。比如，美國能源部下轄的17個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室，除了上面提到的美國國家能源技術(shù)實(shí)驗(yàn)室外的16家國家實(shí)驗(yàn)室都采用GOCO管理模式。

　　獨(dú)立機(jī)構(gòu)、自主運(yùn)營。歐洲的一些大型科學(xué)中心，機(jī)構(gòu)屬于獨(dú)立法人，機(jī)構(gòu)資產(chǎn)歸機(jī)構(gòu)所有，接受政府的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)研究資助，同時(shí)接受政府一定程度的監(jiān)管，但是機(jī)構(gòu)享有充分的內(nèi)部管理自主權(quán)，機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行是完全獨(dú)立自主的，如德國亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)的重大決策由機(jī)構(gòu)內(nèi)部決定。

　　五、機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理模式：理事會(huì)制度

　　從現(xiàn)有國際經(jīng)驗(yàn)來看，國家實(shí)驗(yàn)室或大型科學(xué)中心在內(nèi)部管理上，除GOGO模式，均采用了理事會(huì)制下的主任(主席)負(fù)責(zé)制。理事會(huì)是最重要的內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)構(gòu)成一般遵循利益相關(guān)原則和專業(yè)化原則，也就是理事成員主要來自利益相關(guān)方和實(shí)驗(yàn)室所處領(lǐng)域的專業(yè)人士。

　　GOCO模式下的治理模式：美國國家實(shí)驗(yàn)室實(shí)行理事會(huì)決策、實(shí)驗(yàn)室主任負(fù)責(zé)日常管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。理事會(huì)由利益相關(guān)方組成，主要是實(shí)驗(yàn)室承包方(如承包實(shí)驗(yàn)室的大學(xué)或管理公司)，同時(shí)也會(huì)引入若干相同領(lǐng)域的杰出科學(xué)家代表、產(chǎn)業(yè)界代表等。如，阿貢國家實(shí)驗(yàn)室的理事會(huì)成員由承包實(shí)驗(yàn)室管理的芝加哥大學(xué)阿貢有限公司選聘產(chǎn)生，本屆理事會(huì)共24名，理事長為芝加哥大學(xué)校長，其他理事會(huì)成員還包括主管實(shí)驗(yàn)室的副校長、實(shí)驗(yàn)室主任以及其他相關(guān)大學(xué)、企業(yè)等的主管人員。理事會(huì)的主要職責(zé)為：就實(shí)驗(yàn)室管理中的重大科技議題、長期發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備計(jì)劃、合作研發(fā)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面提供指導(dǎo)、監(jiān)督、引導(dǎo)和建議。實(shí)驗(yàn)室主任由主管部門或者承包方在全國范圍內(nèi)選聘，理事會(huì)及政府主管部門共同確定人選后，由承包方負(fù)責(zé)人任命，任期根據(jù)法律和表現(xiàn)決定。

　　獨(dú)立機(jī)構(gòu)的治理模式：德國亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)理事會(huì)成員是由聯(lián)邦政府、州政府的政府代表(“當(dāng)然成員”)，以及與機(jī)構(gòu)相關(guān)的六大研究領(lǐng)域的科學(xué)界、商界、工業(yè)界的代表組成(這些代表由聯(lián)合會(huì)成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生)，聯(lián)合會(huì)主席擔(dān)任理事長。理事會(huì)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)決策，并選舉出主席與副主席。

　　六、我國國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)運(yùn)營及治理模式的建議

　　第一，政府全額投資建設(shè)，提供持續(xù)穩(wěn)定支持。為確保國家實(shí)驗(yàn)室高效建設(shè)和運(yùn)行，能有效支撐國家重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，可采用政府全額投資建設(shè)，建立基于機(jī)構(gòu)運(yùn)行績效的全額經(jīng)費(fèi)支持模式。

　　第二，突出頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌。為加強(qiáng)國家實(shí)驗(yàn)室的統(tǒng)籌規(guī)劃，建議建立國家層面的國家實(shí)驗(yàn)室聯(lián)席會(huì)議制度，決定國家實(shí)驗(yàn)室發(fā)展規(guī)劃、確定戰(zhàn)略方向和重大任務(wù)部署等重大問題決策。在管理體制上，區(qū)域特點(diǎn)突出的實(shí)驗(yàn)室可委托地方政府共管;研究領(lǐng)域聚焦于行業(yè)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)室，可委托行業(yè)部門代管。

　　第三，建立理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制。建議采取理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制這一國際通行做法。根據(jù)利益相關(guān)原則和專業(yè)化原則，理事會(huì)成員應(yīng)由相關(guān)政府部門及相關(guān)領(lǐng)域的科技界、產(chǎn)業(yè)界專業(yè)人士擔(dān)任。理事會(huì)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)章程、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、監(jiān)督考核、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及實(shí)驗(yàn)室主任提名等重大事項(xiàng)的決策，但不干預(yù)實(shí)驗(yàn)室日常管理。實(shí)驗(yàn)室主任在全國范圍內(nèi)公開招聘，由理事會(huì)任命，負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室的具體管理和運(yùn)營。

　　本研究得到科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(xiàng)《科技創(chuàng)新政策體系框架與重點(diǎn)方向研究》(ZLY201501)的資助。