文/韓衍青 陸紅娟 于佳佳 鄒漩 何程 畢美華(江蘇省生產(chǎn)力促進中心)

　　2009年以來，為落實國務(wù)院批復(fù)精神，國家在中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)先后試點了股權(quán)和分紅激勵、科技成果處置權(quán)和收益權(quán)改革、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠等一系列創(chuàng)新政策，隨后又部署推動向全國的自主創(chuàng)新示范區(qū)以及全國范圍試點推廣。蘇南作為全國首個以城市群為單元建設(shè)的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在推廣落實這些創(chuàng)新政策中勇于實踐、大膽探索，全面深化科技體制與管理改革，著力破除體制機制障礙，加快推進創(chuàng)新政策先行先試，努力打造深化科技體制改革試驗區(qū)。本文主要介紹了蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推廣落實國家創(chuàng)新試點政策方面的主要做法，實踐中出現(xiàn)的一些問題和障礙，并提出相關(guān)建議。

　　國家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為我國科技體制與管理改革的先行先試區(qū)，自2009年開始，先后試點了一系列國家創(chuàng)新政策，這些創(chuàng)新政策的推廣實施，在推進我國自主創(chuàng)新進程、深化科技體制改革以及激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力方面發(fā)揮了重要作用，有效激發(fā)了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，為營造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的生態(tài)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)，為貫徹新發(fā)展理念，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家作出了積極貢獻。

　　一、國家創(chuàng)新試點政策推廣背景

　　(一)中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點情況

　　2009年3月，國務(wù)院批復(fù)同意中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，中關(guān)村成為全國首個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，肩負起國家在推進自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索經(jīng)驗、做出示范的重大使命。在國務(wù)院的批復(fù)意見中，明確將在中關(guān)村率先開展股權(quán)和分紅權(quán)激勵、非上市股份公司代辦轉(zhuǎn)讓、國家科技重大專項項目經(jīng)費管理改革以及實施支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收政策等一系列政策措施。為落實國務(wù)院批復(fù)精神，加快中關(guān)村改革創(chuàng)新和先行先試，由科技部牽頭的部際協(xié)調(diào)小組成立，負責(zé)協(xié)調(diào)國家各部委在職責(zé)范圍內(nèi)推進政策措施落實、支持中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)。2010年底，搭建1個中關(guān)村創(chuàng)新平臺、實施6項鼓勵科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的系列試點政策舉措(中關(guān)村“1+6”)獲國務(wù)院原則同意。2013年9月，國家有關(guān)部委又發(fā)布了《關(guān)于在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)開展高新技術(shù)企業(yè)認定中文化產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域范圍試點的通知》等四條新政策(中關(guān)村新四條)，成為繼“1+6”之后國家在中關(guān)村試點的又一批政策創(chuàng)新工作的集中成果?！?+6”和“新四條”政策在中關(guān)村的試點和實施，有力推動了體制機制創(chuàng)新，發(fā)揮了先行先試的示范帶動作用，獲得了一批可復(fù)制、可推廣的制度成果，為國家后續(xù)向其他自主創(chuàng)新示范區(qū)和全國范圍的試點推廣作出積極探索和有益實踐。

　　(二)從試點中關(guān)村到惠及全國的自主創(chuàng)新示范區(qū)和全國范圍

　　自2013年初開始，經(jīng)過較長一段時間的試點跟蹤和積累，國家部署推動在更大范圍試點中關(guān)村“1+6”和“新四條”系列創(chuàng)新政策。系列創(chuàng)新政策中的高新技術(shù)企業(yè)認定、文化科技融合企業(yè)高新認定等2項涉及高新技術(shù)企業(yè)認定的試點政策目前已納入新修訂的《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》，其他除搭建1個中關(guān)村創(chuàng)新平臺外的所有試點政策在國家有關(guān)部委的推動下逐步向全國的自主創(chuàng)新示范區(qū)和全國范圍推開。這些試點政策即中關(guān)村“6+4”，包括6項先行先試政策和4項稅收試點政策。

　　國家在具體推廣實踐中，對于爭議較少的試點政策，比如科研項目經(jīng)費管理改革政策間接經(jīng)費列支試點，于2011年印發(fā)《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教〔2011〕434號)直接推行至全國;對于試點方向正確、操作性較強的試點政策先推廣至其他自主創(chuàng)新示范區(qū)后，再向全國范圍推廣，比如非上市股份轉(zhuǎn)讓和擴大稅前加計扣除的研發(fā)費用范圍2項政策，以及4項稅收試點政策。其中非上市股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，即“新三板”，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)于2012年將掛牌企業(yè)的試點范圍擴大至其他自主創(chuàng)新示范區(qū)和天津濱海新區(qū)，之后于2013年面向全國范圍接收企業(yè)掛牌申請，新三板正式運行;擴大稅前加計扣除的研發(fā)費用范圍、職工教育經(jīng)費稅前扣除2項政策于2013年先期擴大至其他自主創(chuàng)新示范區(qū)和合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，之后向全國范圍推廣;關(guān)于4項稅收試點政策，國家于2015年6月印發(fā)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于推廣中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收試點政策有關(guān)問題的通知》(財稅〔2015〕62號)先期擴大至其他自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)和綿陽科技城實施，同年10月，國家印發(fā)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》(財稅〔2015〕116號)，決定將其推廣至全國范圍實施。對于股權(quán)和分紅激勵、科技成果使用處置和收益管理改革2項較為復(fù)雜的政策經(jīng)修改完善后，國家分別出臺《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》(財資〔2016〕4號)、新修訂的《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》及其若干規(guī)定后，推廣向全國范圍實施。截至2016年9月，除中關(guān)村創(chuàng)新平臺外，其他國家創(chuàng)新試點政策均已實現(xiàn)全國推廣。

　　二、蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推廣落實實踐

　　2014年10月20日，國務(wù)院正式批復(fù)科技部和江蘇省人民政府，同意支持南京、蘇州、無錫、常州、昆山、江陰、武進、鎮(zhèn)江等8個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，蘇南成為我國第五個、同時也是全國首個以城市群為單元建設(shè)的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。蘇南自創(chuàng)區(qū)建設(shè)以來，江蘇省委、省政府高度重視，把建設(shè)自創(chuàng)區(qū)作為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和重大任務(wù)，及時做出部署，提出明確要求，在科技部等國家部委指導(dǎo)幫助下，通過體制機制創(chuàng)新和先行先試，統(tǒng)籌規(guī)劃蘇南產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新布局，以國家高新區(qū)為依托，形成了發(fā)展有序、功能互補、效能提升的發(fā)展格局。在推廣落實中關(guān)村先行先試創(chuàng)新政策實踐中，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)全面貫徹、勇于實踐、大膽探索、率先落實，加快推進各項創(chuàng)新政策落實落地，強化對受益主體的宣講和培訓(xùn)力度，切實讓科技人員、科技企業(yè)充分享受到國家賦予的政策紅利。

　　(一)設(shè)立專門工作領(lǐng)導(dǎo)及組織推進機構(gòu)

　　按照國家有關(guān)部委推廣落實國家創(chuàng)新試點政策的決策部署，省委省政府堅持“全面貫徹、率先落實、穩(wěn)中求進”工作總基調(diào)，出臺《關(guān)于建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實施意見》(蘇發(fā)〔2015〕5號)，明確要率先落實好國家創(chuàng)新試點政策，加快先行先試和改革創(chuàng)新，努力將自創(chuàng)區(qū)建設(shè)成為深化科技體制改革試驗區(qū)。省政府設(shè)立自創(chuàng)區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)政策先行先試工作組，加強政策落實工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省和蘇南13個國家高新園區(qū)成立自創(chuàng)區(qū)建設(shè)促進服務(wù)中心，扎實開展國家創(chuàng)新試點政策理論研究、宣講培訓(xùn)、統(tǒng)計調(diào)查以及落實評估等工作。各高新區(qū)科技、財政、稅務(wù)等部門建立健全工作協(xié)調(diào)機制，加強政策推廣落實力度，深入企業(yè)開展政策宣講和落實情況調(diào)查。

　　(二)深入開展國家創(chuàng)新試點政策落實情況統(tǒng)計調(diào)查

　　全面啟動對中關(guān)村自主創(chuàng)新政策落實情況調(diào)研，前往蘇南各高新區(qū)對政策落實情況進行摸底調(diào)研，與高新區(qū)財政、稅務(wù)等部門和重點企業(yè)交流溝通，通過發(fā)放調(diào)查統(tǒng)計表和調(diào)查問卷，了解掌握自創(chuàng)區(qū)政策落實的進展和成效，深入研究政策實施中存在的問題與難點，研究提出針對性的意見和建議。根據(jù)科技部開展國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新試點政策評估工作要求，結(jié)合蘇南實際，研究制定自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策落實情況調(diào)查表，深入開展政策落實情況統(tǒng)計調(diào)查，評估分析政策推廣成效和存在障礙。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年蘇南自創(chuàng)區(qū)13個高新園區(qū)科技稅收減免總額達125.3億元，同比增長10%，其中研發(fā)費用加計扣除所得稅減免30.8億元，同比增長18.2%。

　　(三)全面啟動國家創(chuàng)新試點政策宣講培訓(xùn)

　　采取集中培訓(xùn)或分區(qū)域宣講等形式，邀請國家科技部、稅務(wù)機關(guān)、其他政策制定機構(gòu)的專家老師，深入蘇南自創(chuàng)區(qū)、蘇南各省級高新區(qū)及蘇北國家級高新區(qū)開展政策推廣宣講，組織開展政策解讀、納稅輔導(dǎo)、稅收優(yōu)惠申報等專業(yè)化服務(wù)，進一步擴大國家創(chuàng)新試點政策的覆蓋面和知曉度。截至目前，共組織開展國家創(chuàng)新試點政策專題培訓(xùn)23場次，政策推廣宣講活動已實現(xiàn)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)全覆蓋，其中集中培訓(xùn)4場次，分區(qū)域培訓(xùn)19場次，累計培訓(xùn)人數(shù)約5000人次，現(xiàn)場發(fā)放調(diào)查問卷，了解企業(yè)對國家創(chuàng)新政策的享受意愿、潛在需求、申報疑問、改進建議等，有效推動了中關(guān)村各項創(chuàng)新政策在高新區(qū)的落實。

　　三、存在問題及障礙

　　總體而言，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在推廣落實各項國家創(chuàng)新試點政策中勇于探索、積極實踐，通過加大宣傳力度、簡化申報流程、制定配套政策、建立和完善管理機制等方面加快推動試點政策落實落地，為營造蘇南地區(qū)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的生態(tài)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用，但在具體推廣實踐中也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的現(xiàn)實問題和障礙，就政策本身來講也存在優(yōu)化完善的空間。

　　(一)管理部門：重視配套措施制定，輕視政策后續(xù)落實

　　一些部門把制定相關(guān)配套政策措施作為本部門、本地區(qū)的工作業(yè)績，強化政策文件的制定印發(fā)，對政策后續(xù)落實關(guān)注度不高。在具體落實過程中，也沒有形成有效的組織保障機制和監(jiān)督考核機制，缺乏科學(xué)規(guī)范的政策落實統(tǒng)計調(diào)查渠道，相關(guān)落實數(shù)據(jù)主要依靠科技部門向稅務(wù)部門備案索取、查找獲得，大多重要的落實數(shù)據(jù)在現(xiàn)有統(tǒng)計體系中無法獲得，如研發(fā)費用加計扣除所得稅減免額、職工教育經(jīng)費稅前扣除超過工資薪金總額2.5%的扣除額等，導(dǎo)致各地報送的數(shù)據(jù)在一定程度上不能準(zhǔn)確充分地反映政策落實實際情況。

　　(二)服務(wù)機構(gòu)：宣傳推廣覆蓋范圍廣，培訓(xùn)解讀深入程度不足

　　在推廣落實工作中，各級管理服務(wù)機構(gòu)全面貫徹落實國家有關(guān)部委精神，投入了大量人力物力，取得了社會積極廣泛的關(guān)注，企業(yè)、科研人員對相關(guān)配套政策知曉度有很大程度提高，但是仍然存在多數(shù)企業(yè)對政策具體內(nèi)容了解不足、理解不透，企業(yè)高層管理人員與操作人員認識分離，少部分基層行政管理人員政策熟悉度不夠的問題，在很大程度上影響了企業(yè)等創(chuàng)新主體享受國家政策紅利的積極性。

　　(三)政策本身：普惠性政策惠及面寬，特定優(yōu)惠政策受眾面窄

　　大部分創(chuàng)新主體都能從普惠性政策中享受到不同程度的政策紅利。如科研項目經(jīng)費管理改革、研發(fā)費用加計扣除等政策，其中科研項目經(jīng)費管理改革中間接經(jīng)費列支有效激發(fā)了項目參加人員積極性，對于項目高效完成提供了制度保障;研發(fā)費用加計扣除政策因免稅門檻低，適合大多數(shù)科技企業(yè)的實際情況，較好激發(fā)了企業(yè)的積極性。而某些特定優(yōu)惠由于設(shè)定的條件過于嚴(yán)格或僅適用于特定行業(yè)或項目，大部分企業(yè)達不到條件而無法享受。如有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收優(yōu)惠，政策將被投資企業(yè)主體設(shè)定為未上市高新技術(shù)企業(yè)，對投資期限設(shè)定為滿2年(含2年)以上，投資方式設(shè)定為股權(quán)投資，設(shè)定條件嚴(yán)苛，同時滿足上述條件的合伙制創(chuàng)投企業(yè)非常少，落實情況較差。

　　四、改進與完善建議

　　結(jié)合上述現(xiàn)狀分析，為進一步在蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推廣落實好國家創(chuàng)新試點政策，切實發(fā)揮好政策激勵效應(yīng)和先行先試示范作用，建議在如下方面作出改進與完善。

　　(一)強化政策落實，完善推進機制

　　國家創(chuàng)新試點政策推廣落實涉及財政、稅務(wù)、科技、教育、人社等多個部門，需要統(tǒng)籌推進，加強協(xié)調(diào)配合，應(yīng)在完善科技、財政和稅務(wù)主管部門工作協(xié)調(diào)機制，加強工作銜接方面不斷創(chuàng)新工作方法，制定科學(xué)合理的政策落實情況統(tǒng)計調(diào)查體系，及時準(zhǔn)確了解政策落實現(xiàn)狀及存在障礙，明確責(zé)任主體，加強政策落實推進力度，形成政策落實工作合力。

　　(二)加強政策宣講，深化解讀培訓(xùn)

　　針對試點政策不同適用對象，開展多種形式的政策宣傳和個性化輔導(dǎo)。由于中關(guān)村“6+4”政策特別是4條稅收試點政策有別于科技普惠政策，主要是面向科技人員和科技型中小企業(yè)的稅收試點政策，屬于小眾政策范疇，受眾范圍窄，建議采取針對性摸底輔導(dǎo)，更大限度提高企業(yè)創(chuàng)新積極性，通過組織培訓(xùn)班、網(wǎng)絡(luò)講堂、在線咨詢等方式，推動政策解讀、納稅輔導(dǎo)等配套服務(wù)常態(tài)化，進一步簡化申報流程，統(tǒng)一政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，提高政策執(zhí)行效率。

　　(三)加快先行先試，出臺配套措施

　　在不違背中關(guān)村自主創(chuàng)新政策的前提下，結(jié)合蘇南實際，充分吸收各高新區(qū)提出的相關(guān)建議，研究制定一批落實中關(guān)村政策、針對性更強的配套措施。比如將有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人以股權(quán)投資方式投資于未上市中小高新技術(shù)企業(yè)的時間適當(dāng)縮減，可在一定程度上增強政策的實用性。

　　(四)優(yōu)化政策環(huán)境，開展試點示范

　　選擇一批政策落實示范基地，針對中關(guān)村自主創(chuàng)新政策的落實落地進行試點示范，加快形成一批可復(fù)制、可推廣的工作經(jīng)驗和模式，努力營造政策落實工作氛圍，加快先行先試。